ACCORD SUR LA LIBRE CIRCULATION         

EN QUOI ÇA CONSISTE

L'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP, anciennement PFZ) régit la libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE. Conclu en 1999 dans le cadre des Accords bilatéraux I et entré en vigueur en 2002, il serait profondément remanié dans le cadre du paquet d’accords Suisse-UE, notamment au niveau des dispositions institutionnelles. En cas de rejet, l’ALCP actuel resterait toutefois en vigueur. 

Les domaines suivants sont couverts par le nouvel accord : immigration, prestations de services transfrontalières, coordination des assurances sociales, reconnaissance des qualifications professionnelles. En matière d’immigration, le droit de séjour de longue durée, le regroupement familial et l’accès au système social suisse seraient alignés sur la directive européenne relative aux citoyens de l’Union (directive 2004/38/CE). Celle-ci a également renforcé les droits de séjour des immigrés vivant déjà en Suisse. La directive relative aux citoyens de l’Union prévoit notamment le droit à l’égalité de traitement pour les ressortissants de l’UE et les étrangers exerçant une activité lucrative, ainsi que pour leurs proches (interdiction de discrimination). La notion d’«activité lucrative» est interprétée au sens large. Les périodes de chômage involontaire en font également partie. 

L’ALCP est soumis à la reprise dynamique du droit, au règlement des litiges et à la prééminence d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), comme le précise le protocole institutionnel. En vertu de celui-ci, la Suisse devrait reprendre, dans le cadre de l’ALCP, les lois actuelles et futures de l’UE ainsi que les décisions de la CJUE. Les éléments institutionnels qui seraient introduits avec le paquet Suisse-UE sont décrits en détail dans le document et le glossaire du même nom.

BON À SAVOIR

Activité professionnelle : depuis l’entrée en vigueur de la libre circulation des personnes en 2002, le marché du travail suisse est ouvert aux travailleurs des États membres de l’UE et de l’AELE. Avec le nouvel ALCP, ces personnes pourraient continuer à chercher un emploi pendant trois mois sans autorisation de séjour. Toutefois, si elles perdaient leur emploi de manière involontaire au cours des douze premiers mois, elles conserveraient leur statut de « personne exerçant une activité lucrative ». S’ils perdaient leur emploi après un an, leur droit de séjour, leur statut de travailleur et leur droit aux allocations de chômage seraient maintenus – à condition qu’ils s’inscrivent à l’agence pour l’emploi et qu’ils s’efforcent de trouver un nouvel emploi. Dans ce cas, elles seraient traitées comme des chômeurs en Suisse (rapport explicatif, 2.3.7.1.1., législation d’application). 

Droit de séjour permanent : toute personne ayant exercé une activité lucrative en Suisse pendant cinq ans bénéficie d’un droit de séjour illimité et inconditionnel. Les personnes bénéficiant d’un droit de séjour permanent ont droit à l’aide sociale. Ce droit n’est plus subordonné, comme c’était le cas auparavant, à des conditions telles que la maîtrise de la langue nationale ou la disposition d’un logement. De plus, les cinq années de séjour peuvent comporter des interruptions – par exemple en raison de séjours à l’étranger ou d’une grossesse. Désormais, le droit de séjour permanent peut être acquis après environ trois ans et demi de travail effectif, avec des interruptions dues à des périodes de chômage, à condition d’avoir séjourné cinq ans en Suisse (message du Conseil fédéral, 2.3.8 et suivants). La Confédération estime qu’environ 690 000 personnes vivant déjà en Suisse pourraient obtenir un droit de séjour illimité. En outre, 50 000 à 70 000 personnes pourraient s’y ajouter chaque année (étude Ecoplan « Analyse d’impact réglementaire (AIR) externe à l’administration concernant la transposition partielle de la directive sur les citoyens de l’Union (UBRL) – Conséquences pour les institutions étatiques» du 9 mai 2025, voir également «Rapport actualisé du Conseil fédéral sur la libre circulation des personnes». 

Regroupement familial : l’ALCP étend le droit au séjour de longue durée aux proches des immigrés en Suisse. Le séjour des « autres » membres de la famille devrait également être facilité pour les ressortissants de pays hors UE. S'y ajouteraient les membres de la famille qui dépendent, sur le plan financier ou physique (raisons de santé graves, etc.), de ressortissants d'un État membre de l'UE ou qui ont vécu avec eux dans une communauté domestique. Les partenaires avec lesquels existe une relation durable dûment attestée auraient également droit au regroupement familial. Les circonstances personnelles devraient faire l’objet d’un examen approfondi et tout refus d’entrée ou de séjour de ces personnes devrait être motivé (commentaires 2.3.7.5.1., message du Conseil fédéral 2.3.8. et suivants).

Étudiants de l’UE : les étudiants bénéficieraient du même accès aux établissements d’enseignement publics que les ressortissants suisses. Si les écoles et les hautes écoles subissaient de ce fait des pertes financières, la Confédération les prendrait en charge. 

Clause de sauvegarde : si l’ALCP venait à entraîner des problèmes économiques ou sociaux majeurs, le Conseil fédéral pourrait invoquer une clause de sauvegarde et saisir le tribunal arbitral. Si celui-ci ne constatait pas de situation d’urgence, mais que la Suisse s’en tenait néanmoins à la clause de sauvegarde, le tribunal d’arbitrage pourrait décider de mesures compensatoires. Ces mesures pourraient également concerner d’autres accords du paquet Suisse-UE, à l’exception de l’accord agricole. La Confédération souhaite donc définir les règles régissant les cas dans lesquels cette clause de sauvegarde pourrait être appliquée (message du Conseil fédéral, p. 354 et suivantes, concernant l’article 21b). Une clause de sauvegarde figure déjà dans l’accord bilatéral I de 1999. À ce jour, celle-ci n’a encore jamais été invoquée (Jusletter).

Prestations de services transfrontalières : en outre, l’ALCP régit les prestations de services transfrontalières en provenance de l’UE qui sont fournies en Suisse. Le délai de déclaration de ces missions serait ramené de 8 à 4 jours afin de simplifier la procédure. Cela rendrait les contrôles salariaux plus difficiles. En conséquence, les entreprises étrangères ne devraient plus verser à leurs collaborateurs que des indemnités de déplacement correspondant au niveau de leur pays d’origine, ce qui pourrait désavantager les entreprises suisses. Même si la Suisse n’était pas tenue d’accepter une dégradation de la protection salariale, la nouvelle réglementation en matière d’indemnités de déplacement pourrait exercer une pression en ce sens. L’ALCP décrit et réglemente en outre la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles.

Expulsion : selon la fiche d’information du Conseil fédéral, les critères d’expulsion continueraient de s’appliquer : « Grâce à une exception, la Suisse respecte les dispositions de la Constitution fédérale relatives à l’expulsion pénale. La Suisse ne reprend donc aucune disposition allant au-delà de l’ALCP en vigueur en matière d’expulsion. Aucune modification de la Constitution fédérale (Cst.), du Code pénal (CP) ou du Code pénal militaire (CPM) n’est nécessaire. L'expulsion des ressortissants étrangers ayant commis des infractions pénales continue de s'effectuer conformément à la législation en vigueur (art. 121 Cst., art. 66a et suivants CP, art. 49a et suivants CPM).» 

La question de savoir si cette exception serait maintenue à long terme fait débat parmi les juristes. Ceux-ci craignent que la CJUE ne vienne invalider cette exception. La question de savoir si l’expulsion pénale (art. 121, al. 3, Cst.) est compatible ou non avec l’ALCP en vigueur reste en suspens dans le rapport explicatif. Il en va de même pour la question de savoir si l’interdiction d’entrée de 5 à 15 ans (art. 121, al. 5) applicable aux délinquants expulsés serait acceptée par la CJUE. Selon le droit de l’Union européenne, les personnes expulsées peuvent demander le réexamen de cette interdiction au plus tard après trois ans. 

Pour les immigrés provenant de pays hors de l’UE, un extrait de casier judiciaire est exigé avant l’octroi d’un titre de séjour (art. 5 de l’annexe I de l’ALCP, conformément à l’art. 13, al. 2, de la loi sur l’immigration [AIG]). En revanche, en vertu des directives européennes applicables en vertu de l’art. 5 de l’annexe I de l’ALCP, un extrait de casier judiciaire ne devrait être exigé des ressortissants des États membres de l’UE/AELE, des membres de leur famille et des prestataires de services que dans des cas particuliers justifiés. Les demandes directes adressées aux autorités du pays d'origine ne devraient pas non plus être systématiques (art. 5 de la directive 64/221/CEE³⁵).

Protection contre le licenciement des représentants syndicaux dans les entreprises : pour la mise en œuvre de l’ALCP, les syndicats et les employeurs se sont mis d’accord sur 14 mesures d’accompagnement en Suisse. La seule mesure controversée concerne la protection contre le licenciement des représentants syndicaux dans les entreprises. Cette clause de protection est une condition posée par les syndicats pour approuver l’ensemble des accords entre la Suisse et l’UE. La Commission de l’économie du Conseil des États s’oppose actuellement à cette mesure d’accompagnement. L'approbation des accords avec l'UE par les syndicats est donc remise en cause. Par ailleurs, la Commission de l'économie du Conseil des États exige que les entreprises étrangères continuent de verser une caution avant d'exécuter des mandats en Suisse, et non pas seulement lorsqu'elles ont déjà enfreint une fois la réglementation salariale. (SRF)  

CONTEXTE

Depuis la libre circulation des personnes en 2002, environ 93 800 ressortissants de l’UE et de l’AELE ont immigré en Suisse chaque année (chiffre brut). Au cours de cette période, la population a augmenté de 27 %. Un chiffre record par rapport à d’autres pays : l’Allemagne a connu une croissance de 1,6 % au cours de la même période. En réalité, la population suisse a même augmenté de 36 %, car 9 % des immigrés ont obtenu la nationalité suisse, ce qui a freiné la proportion d’étrangers (NZZ du 31 octobre 2024). 

Au 4e trimestre 2025, environ 1 898 000 personnes de nationalité étrangère travaillaient en Suisse. Parmi elles, environ 78,3 % provenaient des États membres de l’UE et de l’AELE ainsi que du Royaume-Uni. Parmi ces personnes actives, on compte également environ 400 000 frontaliers (Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation).

Le graphique de Facts4Future montre comment la croissance démographique peut avoir des répercussions sur des domaines tels que le logement, les surfaces urbanisées ou l'énergie :

Source : Facts4Future 

Il existe peu de chiffres pertinents concernant les Suisses qui vivent, étudient et/ou travaillent dans l’espace UE/AELE. Selon l’Office fédéral de la statistique, environ 520'000 personnes résident dans l’UE en 2022.

DÉBAT POLITIQUE

Entre les partisans et les détracteurs de l’ALCP dans le cadre de l’accord Suisse-UE, des divergences d’opinion existent concernant la reprise du droit européen, les règles d’immigration, le droit de séjour de longue durée, les mesures de protection des salaires, la sécurité juridique et la clause de sauvegarde.

Les partisans soulignent que la Suisse dépend de l’immigration en raison du vieillissement de sa population. Cela vaut tout particulièrement pour les professionnels du secteur de la santé. Les travailleurs qualifiés étrangers renforceraient l’économie et les assurances sociales et garantiraient la prospérité. L’ALCP renforce la sécurité de planification pour les entreprises. De plus, l’ALCP permet de continuer à réguler l’immigration grâce à des scénarios d’urgence et à des seuils (clause de sauvegarde). De plus, l’État ne serait pas bien placé pour réguler le marché du travail. L’ALCP augmenterait la prospérité. Lors de la conférence de presse du 13 mars 2026, le conseiller fédéral Jans a déclaré : « Nous avons besoin des personnes issues des pays de l’UE qui viennent chez nous et y travaillent. » Concernant le bilan économique, il a déclaré : grâce à la libre circulation des personnes, la performance économique de la Suisse a augmenté de plus de 50 %. Il a par ailleurs souligné : « Nous conservons notre capacité d’action et notre souveraineté, au cœur de l’Europe » (Blick). Dans son message (p. 39), le Conseil fédéral souligne que l’UE n’approuverait en principe plus aucune mise à jour des accords existants relatifs au marché intérieur, de sorte que ceux-ci perdraient en grande partie leur effet et donc leur utilité à moyen et long terme. 

Les détracteurs soutiennent certes l’immigration de main-d’œuvre qualifiée, mais s’opposent à une augmentation globale de l’immigration. Ils craignent des pressions sur les écoles, les infrastructures, le marché du logement et les systèmes sociaux, ainsi qu’une perte générale de prospérité. La principale objection à l’ALCP porte sur l’harmonisation avec la directive relative aux citoyens de l’Union. Selon eux, cela s’accompagnerait d’une perte d’autonomie de la Suisse en matière de gestion de l’immigration. L’expérience tirée de l’initiative contre l’immigration de masse, qui n’a pratiquement pas été mise en œuvre, montre qu’on ne peut pas se fier à la promesse de la clause de sauvegarde relative à la gestion de l’immigration prévue dans l’ALCP. Ils renvoient à cet égard aux explications figurant sur le site web de l’UE. On y lit : « La Suisse n’aura aucune possibilité de limiter la libre circulation des personnes » (Commission européenne). Ainsi, l’entrepreneur Giorgio Behr déclare dans une interview accordée à la NZZ que, avec l’ALCP, la Suisse imposerait des quotas aux personnes talentueuses issues de pays tiers tout en ne contrôlant pas l’immigration en provenance de l’UE. La Suisse passerait ainsi à côté d’opportunités (NZZ du 12 août 2025 : « L’économie peut se passer des accords avec l’UE »). Les détracteurs soulignent également qu’en cas de rejet, l’ALCP actuel, datant de 1999, resterait en vigueur.

Les deux camps s’attendent à davantage de bureaucratie et mettent en garde contre le fait que tant l’acceptation que le rejet des accords pourraient entraîner des inconvénients économiques et une perte de prospérité. Les partisans s’attendent, en cas de rejet, à davantage de bureaucratie, notamment dans le secteur des exportations. Les détracteurs estiment quant à eux qu’en cas d’acceptation, la bureaucratie importée avec la législation européenne aurait un effet paralysant et freinerait l’innovation dans l’économie en général, y compris sur le marché intérieur.

Le rejet par la Commission de l’économie du Conseil des États de la protection contre le licenciement des représentants syndicaux dans les entreprises suisses est considéré par les représentants du PS comme une attaque frontale contre le paquet d’accords Suisse-UE. En revanche, la Commission de l'économie du Conseil des États justifie son rejet comme suit : « La majorité de la commission a estimé que cette mesure constituait un aspect distinct, sans rapport avec le projet de loi – et qu'elle n'avait donc pas sa place dans celui-ci. » (SRF, SRF)

PROTOCOLE DES MODIFICATIONS (extrait)

Le protocole modificatif actualise les dispositions de l’ALCP du 21 juin 1999. La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil est ainsi transposée en Suisse avec certaines adaptations. Les dispositions qui restent inchangées doivent être consultées dans l’accord original de 1999. 

CLASSEMENT JURIDIQUE 

Le nouvel ALCP fait partie du paquet global UE-Suisse. S’il est rejeté, les autres accords modifiés (ARM, agriculture, transports terrestres, transports aériens et électricité) seront également caducs. L'ALCP de 1999 ne serait pas abrogé, ce qui signifie que la Suisse disposerait toujours d'un ALCP avec l'UE. Celui-ci ne serait toutefois pas actualisé. 

Le nouvel ALCP est en contradiction avec l’article 121a de la Constitution fédérale suisse relatif à la gestion de l’immigration, qui a été adopté le 9 février 2014. Selon cet article, la Suisse a le droit de gérer l’immigration de manière autonome au moyen de contingents. De plus, aucun traité international contraire à cet article ne peut être conclu. La question de savoir si l’ALCP enfreint cet article constitutionnel fait l’objet d’un débat parmi les constitutionnalistes. Si tel était le cas, cet article constitutionnel devrait être modifié, ce qui nécessiterait un référendum obligatoire approuvé à la double majorité du peuple et des cantons. La constitutionnaliste Astrid Epiney fait valoir, en s’appuyant sur les fiches d’information du Conseil fédéral, qu’il n’y a pas de violation de l’article 121a de la Constitution fédérale (Jusletter). À l’inverse, le constitutionnaliste Paul Richli remet également en question la validité de la clause de sauvegarde. Selon l’article 14.a, alinéa du protocole d’amendement, celle-ci ne pourrait être déclenchée que s’il était prouvé que l’accord avait provoqué des problèmes sociaux et du chômage. Or, cette preuve serait extrêmement difficile à apporter : « On ne voit toutefois pas comment on pourrait jamais prouver que des problèmes graves sont survenus uniquement en raison de l’ALCP. » (Paul Richli, « Avis juridique sur la portée constitutionnelle du paquet d’accords Suisse-UE » du 9 avril 2026, p. 116, à la demande de l’Institut de politique économique suisse (IWP)).

Avec les éléments institutionnels – comité mixte, tribunal d’arbitrage et interprétation des accords conformément à la CJUE –, la Suisse cède une partie de sa souveraineté en matière de gestion de l’immigration et se limite à un droit de veto pendant ou après les décisions du comité mixte. Les avis des juristes divergent radicalement quant à savoir si cela s’accompagne d’une plus grande sécurité juridique. Alors que les partisans parlent d’une sécurité juridique accrue, les détracteurs la remettent en question. À ce sujet, le professeur Tobias Straumann déclare : « Si la Suisse refuse, par exemple, d’étendre le regroupement familial ou l’accès à l’aide sociale pour les citoyens de l’UE, je m’attendrais à des mesures sévères de la part de l’UE. Soyons honnêtes : si nous approuvons les accords, la Suisse devra adopter les règles de l’UE, elle ne pourra pas jouer au plus fin.» 

CONCLUSION

L’intégration du droit européen dans le corpus législatif suisse entraînerait une perte de démocratie directe dans un domaine sociétal essentiel. La question centrale du nouvel accord sur la libre circulation des personnes (et de l’ensemble du paquet d’accords) est la suivante : la liberté démocratique et la participation peuvent-elles être mises en balance avec un gain de prospérité discutable ?

Dans ce contexte, la question du rôle du Tribunal fédéral se pose également. Le préambule du protocole modificatif stipule que le Tribunal fédéral suisse et tous les autres tribunaux suisses, ainsi que les tribunaux des États membres et la Cour de justice de l’Union européenne, restent compétents pour interpréter l’ALCP au cas par cas. Or, conformément à l’article 7 du protocole institutionnel, la CJUE détient le droit exclusif d’interpréter les dispositions de l’UE. Celles-ci seraient intégrées directement dans le droit suisse par l’intermédiaire du Comité mixte. Les compétences du Tribunal fédéral s’en trouveraient ainsi fortement restreintes. Elles se limiteraient à un « dialogue de haut niveau » et au droit de pouvoir déposer des mémoires auprès de la CJUE. 

Plus le nombre de personnes aptes au travail et désireuses de travailler qui arrivent en Suisse est élevé, plus elles répondent aux besoins en main-d’œuvre qualifiée. De plus, elles créent de nouveaux emplois pour des services dont elles ont elles-mêmes besoin. Parallèlement, elles sollicitent les ressources sociales et naturelles ainsi que les infrastructures de la Suisse. Comme toutes les ressources, celles-ci sont également limitées. Les avis divergent quant au moment où l’immigration atteindra un point de basculement pour la Suisse et où la prospérité sera menacée. 

QUESTIONS AU CONSEIL FÉDÉRAL

Quel rôle joue le Tribunal fédéral dans le cadre de l’ALCP, alors qu’il est soumis au principe de l’adoption dynamique du droit ?

Comment définissez-vous une situation d’urgence sociale et/ou économique résultant de l’ALCP ?

Êtes-vous d’accord avec le député européen Andreas Schwab, selon lequel il faudrait, dans certains secteurs, un taux de chômage supérieur à 50 % et de graves bouleversements sociaux pour pouvoir déclencher la clause de sauvegarde ? (Interview parue dans la NZZ am Sonntag du 7 décembre 2025)

Comment expliquer l’affirmation figurant sur le site web de l’UE selon laquelle la Suisse ne pourrait plus gérer de manière autonome l’immigration avec l’ALCP ?

Pourquoi toutes les conditions relatives au droit de séjour de longue durée, à l’exception de l’exercice d’une activité lucrative, ont-elles été supprimées ?

Des mesures sont-elles prises dans ce contexte pour lutter contre les « logements ghetto » ?

Quel volume d’immigration (travailleurs et regroupement familial) la Confédération prévoit-elle dans cinq et dix ans si le paquet Suisse-UE est adopté ?

Août 2026, rbh