Glossaire

de Schott. Dans le domaine maritime, désigne une cloison ou un obturateur destiné à empêcher l'infiltration d'eau. Au XVIIIe siècle, ce « terme marin du bas-allemand » est intégré à la langue littéraire standard allemande (DWDS ↗︎). L'expression « fermer les écoutilles » s'étend à la vie civile. Exemples de pays qui s'isolent politiquement et numériquement : en Corée du Nord, l'accès à Internet est extrêmement restreint, la population est surveillée et les contacts avec le monde extérieur sont limités. La Chine est très ouverte sur le plan économique, mais en même temps contrôlée numériquement par le « Great Firewall ». La Suisse joue un rôle particulier au cœur de l’Europe : les partisans de l’UE reprochent aux eurosceptiques de mener une politique de fermeture. Les frontières ne sont toutefois pas si hermétiques : depuis la libre circulation des personnes en 2002, environ 2 millions de personnes ont rejoint la population résidante permanente. Sur la scène internationale, la Suisse est considérée comme un pays fortement interconnecté, notamment en matière de recherche, de commerce, de place financière et d’organisations internationales. Des cultures très diverses cohabitent sur un territoire très restreint.

Si la Suisse refuse de reprendre la législation, l'UE est habilitée, en vertu du paquet Suisse-UE (« Bilatérales III »), à prendre des mesures compensatoires. Celles-ci devraient être proportionnées, mais pourraient également concerner d'autres accords relatifs au marché intérieur, à l'exception du volet agricole de l'accord agricole. La Commission européenne a déjà infligé des sanctions par le passé : en 2021, lorsque la Suisse a rompu les négociations sur l’accord-cadre, des sanctions ont été prises dans le domaine de la recherche. De plus, l’UE a refusé la mise à jour de l’accord sur les obstacles techniques au commerce (produits de technologie médicale). 2014 : l’acceptation de l’initiative contre l’immigration de masse a entraîné l’exclusion du programme d’éducation « Erasmus ». 2018 : en l’absence de base juridique, la réglementation boursière suisse a été invalidée (NZZ ↗︎).
D'une manière générale, la question se pose de savoir si la menace de mesures de rétorsion en cas de non-reprise de la législation de l'UE est contraire à l'interdiction de la contrainte en droit international public ainsi qu'à son esprit fondamental (voir droit international public). Les juristes sont divisés sur la question. Dans son « Avis juridique sur la transposition dynamique du droit et la nature des mesures compensatoires », Michael Hahn ne voit aucune contrainte illicite (DFAE ↗︎). Carl Baudenbacher parvient à la conclusion inverse dans son « Avis juridique sur le règlement des litiges ». Il y conteste la marge d’appréciation du tribunal arbitral vis-à-vis de la CJUE, estimant que la Suisse se « soumettrait » ainsi à l’UE (Revue de droit européen ↗︎).

Du grec « autos », qui signifie « soi-même », et « nomos », qui signifie « loi ». Le terme « autonomie » a été utilisé pour la première fois par le philosophe des Lumières Emmanuel Kant (1724-1804) dans son ouvrage « Fondements de la métaphysique des mœurs », publié en 1785. Kant a formulé l’interdiction d’instrumentaliser les êtres rationnels, donc également l’être humain : il faut en principe demander leur avis aux personnes lorsqu’on souhaite leur faire subir quelque chose. Selon Kant, l’être humain possède une dignité inhérente et ne doit donc pas être réduit à un simple moyen. Cette conception des Lumières du libre arbitre a libéré l’être humain à bien des égards. Les sociétés pluralistes et la démocratie directe reposent sur cette conception fondamentale de l’être humain en tant qu’être autonome. Le droit à l’autonomie s’applique donc également lorsque l’être humain n’est pas encore ou n’est plus capable d’autonomie. C’est pourquoi la recherche sur l’être humain nécessite également un consentement éclairé. Il convient toutefois de distinguer liberté et arbitraire : selon Kant, la liberté ne signifie pas simplement pouvoir faire et laisser faire ce que l’on veut, mais seulement être autorisé à agir dans les limites que l’on a convenues ensemble.

bilatéral, concernant deux États ou acteurs qui s'engagent, sur un pied d'égalité, à fournir des prestations réciproques. « Un système résultant de relations bilatérales non politiques, notamment dans le domaine de l'économie extérieure » (BpB ↗︎). La question de savoir dans quelle mesure l'ensemble des accords entre l'UE et la Suisse peut être qualifié de « bilatéral » fait l'objet d'un débat.

Le Tribunal fédéral de Lausanne est la plus haute instance judiciaire du pays. Il veille à l'application uniforme du droit fédéral dans tous les domaines juridiques : droit civil et pénal, droit public et administratif, y compris le droit des assurances sociales ainsi que le droit des poursuites et des faillites. Il protège en outre les droits constitutionnels des citoyennes et citoyens (Tribunal fédéral ↗︎). Contrairement à la plupart des États membres de l'UE, la Suisse ne dispose pas d'une cour constitutionnelle. Il n’existe qu’un contrôle constitutionnel limité en ce qui concerne les décisions cantonales. En effet, en matière de pouvoir législatif, le Parlement et le peuple (le souverain) priment sur le Tribunal fédéral : l’article 190 de la Constitution fédérale stipule explicitement que le Tribunal fédéral et les autres autorités législatives doivent appliquer les lois fédérales même si celles-ci sont inconstitutionnelles (Parlement ↗︎). Le fait que le Tribunal fédéral soit soumis à la compétence législative du Parlement et du peuple témoigne de la forte présence de la démocratie directe en Suisse. Par l’intermédiaire des parlementaires élus par le peuple, les électeurs et électrices disposent d’une compétence législative indirecte. Les électeurs disposent d’un pouvoir législatif direct grâce à la possibilité de lancer des initiatives et des référendums. Le problème réside dans le fait que, ces dernières années, le Tribunal fédéral n’a pas toujours respecté cette hiérarchie, mais a par exemple statué que l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP, Accords bilatéraux I) primait sur la Constitution fédérale.
Selon le message du Conseil fédéral, le Tribunal fédéral entretenait un dialogue avec la CJUE et pouvait déposer des mémoires et des prises de position sans disposer de compétences législatives. Un dialogue « d’égal à égal, sans hiérarchie » ? Voici le libellé exact : « Le Tribunal fédéral n’est notamment ni tenu ni habilité à soumettre à la CJUE des questions préjudicielles d’interprétation (contrairement aux juridictions des États membres de l’UE) » (message du Conseil fédéral, p. 116 ↗︎). Le message du Conseil fédéral précise à ce sujet : « Les accords sur le marché intérieur ne reposant pas sur le droit suisse, il n’est d’ailleurs pas nécessaire que le Tribunal fédéral soumette des questions à la CJUE » (p. 110 ↗︎).  Cela signifie a contrario que le Tribunal fédéral doit soumettre ses questions exclusivement à la CJUE. Le Tribunal fédéral se trouve ainsi dans une situation de tension avec la CJUE, qui, selon le protocole institutionnel, détient la prérogative d’interprétation des règles de l’UE dans le cadre de l’accord Suisse-UE. Cette tension existe avec tous les États membres de l’UE. La CJUE joue un rôle clé dans les processus d’intégration respectifs (Parlement européen ↗︎).

Le Conseil fédéral (CF) est l'organe exécutif suprême de la Suisse et compte sept membres. Il dispose de compétences étendues, mais est subordonné, à titre subsidiaire, au Parlement et aux électeurs. Ce n’est qu’en cas d’« état d’urgence » que le Conseil fédéral peut, en vertu des articles 184 et 185 de la Constitution fédérale (Fedlex ↗︎), recourir au droit d’urgence et même restreindre les droits fondamentaux dans la mesure où l’état d’urgence l’exige. Conformément à l’article 182 de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral ne peut édicter des ordonnances à caractère législatif que dans la mesure où la Constitution l’y autorise. Les lois et les traités qui concernent la Constitution fédérale doivent être soumis au double référendum du peuple et des cantons. Le Conseil fédéral doit faire approuver par le Parlement les traités internationaux ayant une portée importante. En revanche, il peut conclure de manière autonome des traités internationaux n’entraînant pas de modifications constitutionnelles et ayant une portée limitée. Dans le cadre de l’accord avec l’UE, le Conseil fédéral déléguerait de fait à l’UE la compétence d’adopter de nouvelles lois : il habiliterait les représentant·e·s suisses au sein du comité mixte à intégrer le droit de l’UE. Certes, la Suisse pourrait tenter au préalable d’influencer les décisions de l’UE – par le biais du lobbying ou de la participation à des comités (decision shaping) – et, si nécessaire, utiliser le référendum facultatif comme un droit de veto. Mais au final, la Suisse deviendrait destinataire du droit : elle reprendrait à son compte un droit étranger. Le débat visant à déterminer si le paquet Suisse-UE doit être soumis au référendum facultatif ou obligatoire devant le peuple et les cantons porte donc sur la question fondamentale de savoir dans quelle mesure les accords avec l’UE, avec ces modifications, affectent ou non la Constitution fédérale. 

Terme franco-grec désignant la « domination des bureaux » (« Meyers Konversationslexikon » de 1894). Pour le sociologue et économiste Max Weber, au début du XXe siècle, la bureaucratie est une « culture administrative ». Caractéristiques : séparation entre la fonction et la personne, respect des règles, principe de hiérarchie, répartition du travail en fonction des qualifications, traitement égal des demandeurs, consignation écrite de toutes les procédures, etc. Au fil du temps, un concept de bureaucratie peut se transformer en un monstre bureaucratique, de sorte que l’individu devient « un simple exécutant intellectuel » (l’économiste Mathias Binswanger dans la NZZ ↗︎). « La bureaucratie a du mal à adapter sa structure interne aux changements d’objectifs dans un environnement social en constante évolution. Son efficacité diminue. Pour préserver son efficacité, elle dépend de la reformulation de son ordre établi » (Dictionnaire économique ↗︎).

En vertu du nouvel accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), les immigrés et leurs proches auraient droit, après cinq ans d'activité professionnelle – période pouvant inclure des périodes de chômage involontaire –, à un permis de séjour permanent, illimité et inconditionnel, assorti de toutes les prestations sociales. Ils pourraient en outre acquérir des terrains et devenir propriétaires d'un logement en Suisse. En cas d'adoption du paquet «UE», on estime que 650 000 personnes vivant déjà en Suisse obtiendraient un droit de séjour permanent et illimité. Selon les estimations de la Confédération, 50'000 à 70'000 personnes viendraient s'y ajouter chaque année. Ces chiffres sont contestés et dépendent de la mesure dans laquelle on table sur un phénomène dit de «diaspora». Dans ce cas de figure, le nombre de membres de communautés déjà présentes sur le territoire a tendance à augmenter. La Confédération part également du principe que ce sont surtout les immigrés occupant des emplois à bas salaire qui pourraient bénéficier des nouvelles réglementations, ce qui n’entraînerait toutefois pas de forte augmentation de l’immigration. Cette thèse est qualifiée de naïve par les détracteurs (20 Minuten ↗︎). En effet, avant la votation sur les Accords bilatéraux I, le Conseil fédéral tablait sur une immigration annuelle d’environ 8 000 personnes, alors qu’en réalité, le nombre moyen s’est élevé à 80 000. Une autre particularité réside dans le fait que les retraités peuvent immigrer en Suisse et obtenir un droit de séjour permanent avant même l’expiration du délai de cinq ans (Katarina Fontana dans la NZZ du 25 juin 2025).

Possibilité de participation ; la Suisse pourrait faire valoir ses préoccupations lors de l'élaboration de nouveaux projets de loi de l'Union européenne la concernant. Le « Decision Shaping » n'est pas du « Decision Making ». Cela ne signifie pas un droit formel de participer à la prise de décision, mais un droit informel de participation au sein de comités encore à créer entre l’UE et la Suisse. À cette fin, le budget du personnel de la Confédération serait augmenté et du personnel de représentation serait délégué à Bruxelles. La question reste ouverte de savoir comment le Parlement suisse serait associé à ce processus.
Les partisans tablent sur une implication précoce des représentants suisses à Bruxelles lorsque les intérêts de la Suisse sont en jeu. Les détracteurs considèrent le « Decision Shaping » comme un engagement purement formel : l’UE serait-elle réellement disposée à écouter la Suisse et à prendre en compte ses intérêts ? Comme le montrent les expériences passées, la participation aux décisions est plus facile sur les questions techniques que sur les questions politiques (NZZ am Sonntag ↗︎). Dans le système juridique de l’UE, seule la Commission européenne dispose d’un droit d’initiative pour les nouvelles normes ; le Conseil de l’UE statue, tandis que le Parlement dispose d’un droit de codécision.

Du grec « demos », le peuple. Tous les citoyens et citoyennes jouissant de la pleine capacité juridique détiennent le pouvoir étatique (Dictionnaire historique de la Suisse ↗︎). Ses fondements sont « la concertation, la révolte (Camus), la confiance en son efficacité » (Christine Kaufmann, Université de Zurich ↗︎). La démocratie revêt différentes formes.
Démocratie directe : modèle idéal-type dans lequel le peuple décide directement des lois, sans intermédiaire tel qu’un parlement ou un gouvernement. Pratiquée à l’époque prémoderne dans de petites entités étatiques telles que les communautés judiciaires ou les Landsgemeinden. Elle existe encore aujourd’hui dans les communes suisses dotées d’une assemblée communale.
Démocratie semi-directe, ou démocratie directe assortie d’éléments représentatifs : il s’agit du modèle suisse, unique au monde. Les citoyennes et citoyens ayant le droit de vote peuvent élire leurs représentants et voter. Grâce aux initiatives et aux référendums, ils peuvent participer activement à l’élaboration des politiques. Les membres du Conseil national et du Conseil des États influencent les affaires au niveau fédéral par le biais de motions et d’une multitude d’autres interventions parlementaires.
Démocratie représentative et déléguée : dans les pays dotés d’une démocratie représentative, comme l’Allemagne et la France, les électeurs élisent généralement leur gouvernement tous les quatre ans. Celui-ci décide alors, à quelques exceptions près, de toutes les affaires du pays ; le peuple n’a pratiquement aucune possibilité de participation directe.
Démocratie représentative à plusieurs niveaux avec une légitimité mixte : l’Union européenne est une confédération d’États dotée d’une légitimité démocratique, dirigée depuis Bruxelles par la Commission européenne. Des députés élus dans les États membres y sont délégués. Le pouvoir législatif de l'UE est exercé par le Conseil de l'UE, dont les membres sont les chefs de gouvernement. Le Parlement européen peut se prononcer sur une partie des décisions du Conseil de l'UE.

L'interdiction de discrimination occupe une place prépondérante dans les traités de l'UE. Exemple illustrant son fonctionnement : « Sans préjudice des dispositions particulières des traités, toute discrimination fondée sur la nationalité est interdite dans le champ d'application de ceux-ci » (EUR-Lex ↗︎). La première grande transposition du droit de l’UE s’est appuyée sur l’article 18 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’interdiction de la discrimination constitue un fondement normatif essentiel du paquet Suisse-UE. En 1999, lors de la conclusion des Accords bilatéraux I, l’Union comptait 15 États d’Europe occidentale. En 2004 a eu lieu l’élargissement à l’Est avec 10 États, suivi plus tard par trois autres États et le Brexit. En vertu de l’interdiction de discrimination, la Suisse a dû étendre contractuellement l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) à 27 États. Pour ce faire, la Suisse a été contrainte sous la menace de la clause « guillotine » (résiliation de l’ensemble des accords bilatéraux I).

s'en sortir tant bien que mal, de manière insuffisante (Duden) ; désigne également une manière d'agir floue, informelle et peu structurée. En anglais, « Muddling-Through » désigne un concept de la théorie de la décision, « dont les résultats découlent de processus de concertation réciproques entre tous les acteurs concernés » (Wikipédia). Ce modèle a été développé en 1959 par Charles E. Lindblom. Ce politologue est-il la source d’inspiration du conseiller fédéral Ignazio Cassis ? Depuis quelques mois, l’expression « se débrouiller tant bien que mal » fait partie du vocabulaire du ministre des Affaires étrangères. Il utilise ce terme lors du podium «Suisse-Europe» au Kaufleuten de Zurich le 11 novembre 2025, puis lors du Lucerne Dialogue au KKL de Lucerne quelques jours plus tard, pour décrire la manière d’agir de la Suisse. Le « Durchwursteln » est également compris comme un principe fondamental, dépourvu de plan, consistant à avancer à petits pas par essais et erreurs ; cette approche est critiquée comme freinant l’innovation. La question se pose donc de savoir dans quelle mesure le « se débrouiller tant bien que mal » est approprié pour le pays le plus innovant au monde depuis des années ? (Indice mondial de l’innovation ↗︎)

Dans l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) faisant partie du paquet Suisse-UE, sont également considérées comme <actives> les personnes qui se retrouvent au chômage contre leur gré. Si cela se produisait au cours des douze premiers mois, le droit de séjour serait maintenu pendant six mois supplémentaires. Le statut de personne exerçant une activité lucrative serait maintenu pendant la période de chômage, à condition que la personne recherche un nouvel emploi et coopère avec les autorités. Après douze mois d’activité lucrative, la personne aurait droit à des allocations de chômage, avec un délai-cadre de deux ans pour la perception des indemnités journalières. Le nouvel ALCP ne prévoit pas que les immigrés doivent avoir achevé leur scolarité obligatoire pour percevoir des allocations de chômage – ce qui est une condition préalable pour tous les électeurs suisses (Arbeit.Swiss ↗︎).

Institutions indépendantes chargées d'accomplir des missions spécifiques pour le compte de l'UE et/ou de ses États membres (BPB ↗︎). En 2010, 46 agences, tant au niveau central que décentralisé, interviennent dans cinq domaines : politique étrangère et de sécurité, coopération policière et judiciaire en matière pénale, agences et autres organes d’Euratom, agences exécutives, agences communautaires. Les agences européennes jouent également un rôle important dans le paquet d’accords Suisse-UE. En ce qui concerne l’accord sur les transports terrestres, l’Agence ferroviaire européenne (ERA), située à Lille, revêt une importance particulière : c’est là que les experts en sécurité de l’Office fédéral des transports (OFT) formulent leurs recommandations, notamment après l’accident du Gothard du 10 août 2023 concernant le matériel roulant. Celles-ci devraient ensuite être mises en œuvre par les responsables politiques de l’UE. La coopération est renouvelée tous les deux ans depuis 2019 (OFT ↗︎). Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, est basée à Varsovie. La Suisse y participe financièrement et en termes de personnel depuis 2009 en tant que membre de l’espace Schengen. Elle peut y faire valoir son point de vue, également dans le cadre d’un « decision shaping », sans droit de vote. En ce qui concerne les programmes d’éducation et de recherche, des agences exécutives sont actives, dont six rien que pour Horizon Europe. Jusqu’à 5 % du budget d’Horizon Europe sont consacrés à l’administration et aux appels d’offres. Budget total pour la génération de programmes 2021-2027 : 95,5 milliards d’euros (Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation SERI ↗︎, Horizon Europe ↗︎). Les autres nouveaux accords incluent également des agences de l’UE auxquelles la Suisse devrait verser des contributions. Montant total inconnu.

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dont le siège est à Luxembourg, est l'instance juridictionnelle suprême de l'Union européenne (UE). Depuis sa création il y a 60 ans, elle joue un rôle central dans l'intégration de ses États membres. Elle «garantit le respect du droit dans l'interprétation et l'application des traités» (EUR-Lex ↗︎, Parlement européen ↗︎). Avec le Tribunal de l'Union européenne et le Tribunal de la fonction publique de l'UE, elle constitue le pouvoir judiciaire au sein du système politique de l'UE. En tant qu’organe suprême, il veille au respect des traités et de l’ensemble du système juridique vis-à-vis des 27 États membres (situation en 2025), comme le prévoit également le protocole institutionnel annexé aux accords du paquet UE-Suisse.

Les membres de la famille de travailleurs immigrés ont le droit de venir en Suisse, à condition qu’ils soient à la charge de ressortissants d’un État membre de l’UE, qu’ils vivent sous le même toit ou qu’ils soient liés par un partenariat durable. La famille élargie comprend également les proches dépendants, les beaux-enfants, etc. (voir également la fiche d'information du 13 mars 2026). Le regroupement familial pourrait s’étendre à un maximum de 20 personnes en vertu du nouvel accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), conformément à la directive sur les citoyens de l’Union. Il n’existe toutefois pas de chiffres concrets ; les estimations divergent.

Du latin « foedus », qui signifie « alliance ». La Suisse possède une structure étatique fédéraliste, mise en œuvre selon le principe « l'unité dans la diversité ». Le pouvoir étatique est réparti sur trois niveaux : la commune, le canton et la Confédération. Dans cette Suisse quadrilingue, la Constitution fait office de ciment qui soude cette «nation de la volonté». Le fédéralisme permet d'équilibrer le pouvoir entre les cantons à forte population et ceux à faible population. Cette protection des minorités s'exerce sur le plan politique par le biais du Conseil des États et de la majorité des cantons, qui doit prévaloir en cas de modifications constitutionnelles ou de traités internationaux. En raison de la structure étatique fédéraliste de la Suisse, le financement des prestations publiques s'effectue de manière subsidiaire aux niveaux communal, cantonal et fédéral.

L'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), anciennement appelé « accord sur la libre circulation des personnes » (ALCP), régit la libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE. Il porte sur l'immigration des travailleurs et des étudiants, la prestation transfrontalière de services et l'harmonisation des systèmes sociaux. La Suisse a conclu un ALCP avec l'UE en 2002. Le protocole modificatif permettrait de reprendre de nombreuses dispositions de la directive relative aux citoyens de l’Union (DCU) de l’UE : droit de séjour permanent, extension du regroupement familial, durcissement des conditions d’expulsion des délinquants, etc. Les modifications encore inconnues de la DCU devraient également être reprises à l’avenir. C’est pourquoi le conseiller fédéral Cassis a encore qualifié la directive relative aux citoyens de l’Union (UBRL) de « ligne rouge » en 2019. La libre circulation des travailleurs remonte aux « traités de Rome » de 1957. Ceux-ci sont considérés comme un jalon dans l’histoire de l’intégration de l’Espace économique européen. L’article 48, adopté lors de la création de la Communauté économique européenne (CEE), consacre le libre choix du lieu de travail (BpB ↗︎). L’ALCP repose sur le concept de citoyenneté européenne, tel qu’il a été instauré par les traités de Maastricht en 1993. En 2004, le droit à la libre circulation a été consacré sous sa forme actuelle au sein de l’Union européenne. Selon Wikipédia, il est davantage considéré comme une liberté fondamentale que comme un droit fondamental. Il est intéressant de noter que l’article 13 de la Charte des droits de l’homme consacre un droit d’émigration, mais pas de droit d’immigration (Wikipédia ↗︎). La Suisse attire de nombreux immigrants : depuis 2002, la population est passée de 7,2 millions (en 2000) à plus de 9 millions (en 2024) (Office fédéral de la statistique). Environ 32 % de la population suisse est considérée comme « née à l’étranger » (OCDE) ; en Allemagne et en France, ce chiffre se situe entre 14 et 18 %.

En Suisse, les processus législatifs se déroulent en trois phases : la phase pré-parlementaire, la phase parlementaire et la phase post-parlementaire (Parlement ↗︎). Les processus législatifs sont lancés par des initiatives populaires (art. 181 Cst. ; art. 7 LOGA) ou par des motions émanant du Parlement (art. 120 et suivants de la Loi sur le Parlement). Les projets de loi sont ensuite élaborés par le Conseil fédéral. Au sein de l'UE, seule la Commission européenne a le droit de présenter des projets de loi (gouvernement fédéral↗︎, Parlement européen ↗︎). Le Parlement européen, le Conseil de l’UE et le Conseil européen, ainsi qu’une initiative citoyenne européenne (regroupant un million de signatures), peuvent demander à la Commission européenne de se saisir d’un sujet. La Commission européenne décide alors si elle souhaite ou non élaborer une loi spécifique à ce sujet. Si elle ne donne pas suite à une demande, elle doit en fournir une justification. Actuellement, environ 6 500 actes juridiques sont en vigueur, auxquels s’ajoutent environ 370 chaque année (Tagesschau ↗︎).

Une guillotine est une machine servant à décapiter les condamnés à mort. Elle a été inventée par le médecin Joseph-Ignace Guillotin et porte son nom.
La clause « guillotine » a été introduite par l'UE en 1993, après le rejet de l'accord EEE, lorsque le Conseil fédéral a entamé des négociations dans sept domaines. L'UE exigeait que tous les domaines soient négociés et mis en vigueur simultanément (principe de parallélisme). Le 1er juin 2000, la Suisse a approuvé les accords dits « bilatéraux I » avec 67,2 % de voix favorables (Admin ↗︎). La clause de la guillotine était une réaction de l’UE à la demande formulée à l’époque par la Suisse de pouvoir dénoncer l’accord sur la libre circulation des personnes au bout de sept ans (Fabian Schäfer, Tobias Gafafer dans la NZZ du 16 septembre 2020 : « La Suisse s’est elle-même attiré la clause de la guillotine avec l’UE » ↗︎). Dans le message du Conseil fédéral du 13 mars 2026, le terme de « clause de la guillotine » n’est pas utilisé. Le Conseil fédéral regroupe certes les accords du volet dit « de stabilisation » dans une décision que le Parlement et le peuple ne peuvent accepter ou rejeter que dans leur ensemble : « L’entrée en vigueur de ces accords est liée par une clause identique dans tous les accords. Ils sont donc présentés dans une décision d’approbation » (message 4.2.1 ↗︎).
Ce lien fait référence aux accords modifiés et regroupés dans le paquet Suisse-UE. La clause de guillotine ne s’appliquerait toutefois pas si le paquet d’accords était rejeté. Dans ce cas, les accords bilatéraux I de l’accord sur la libre circulation des personnes de 1999 continueraient de s’appliquer.

désigne « l'harmonisation des différents ordres juridiques des États membres de l'UE » (Europalexikon ↗︎). L'objectif est de « créer des conditions équitables pour la libre circulation des « biens, services, capitaux et personnes au sein du marché unique européen » (Studysmarter ↗︎).

Terme issu du latin tardif signifiant « innovatio », c'est-à-dire renouveau ou changement. L'innovation consiste à introduire des idées ou des inventions novatrices et progressistes sur les marchés ou dans les systèmes. La Suisse occupe la première place de l'Indice mondial de l'innovation depuis 2011, devant la Suède, les États-Unis, la Corée du Sud, Singapour et le Royaume-Uni. Pour évaluer les performances en matière d’innovation de près de 140 économies à travers le monde, l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) utilise 80 indicateurs tels que les dépenses en recherche et développement, les opérations de capital-risque, les exportations de haute technologie et les dépôts de propriété intellectuelle. « Les écosystèmes d’innovation doivent être soutenus et encouragés par des politiques bien pensées, des investissements judicieux et une coopération intersectorielle », estime le directeur Daren Tang ↗︎.

Les dispositions institutionnelles des traités de l'UE détermineraient les modalités de la coopération entre l'UE et la Suisse dans le cadre d'accords clés (libre circulation des personnes, transports terrestres, transports aériens, ARM, électricité, sécurité alimentaire). Il est prévu de créer un comité mixte (CM) chargé de statuer sur la reprise de la législation de l’UE et d’examiner à cette fin les textes législatifs concernés. Le CM serait composé à parts égales de représentants de l’UE et de la Suisse. Les représentants de la Suisse seraient désignés par le Conseil fédéral parmi les membres de l’administration fédérale et les milieux d’experts. Le tribunal arbitral (TA) serait composé d’un ou deux représentant·e·s de la Suisse et d’un ou deux représentant·e·s de l’UE, ainsi que d’un·e président·e. Il statuerait en cas de désaccord au sein du CA et pourrait saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). La CJUE, depuis Luxembourg, veillerait à l’interprétation uniforme du droit de l’UE et statuerait en cas de divergences entre la Suisse et l’UE. La répartition des compétences entre le Tribunal fédéral suisse et la CJUE n’est actuellement pas clarifiée. Pour les États membres de l’UE, la CJUE prime sur la législation nationale de ces États. Les électeurs suisses pourraient rejeter des paquets législatifs de l’UE par référendum. Pour ce faire, ils devraient recueillir 50 000 signatures. Si les lois de l’UE étaient rejetées en Suisse, l’UE pourrait imposer des mesures compensatoires dont on ne connaîtrait pas la teneur avant le vote. « Decision Shaping » : la Suisse pourrait, lors de l’élaboration de nouveaux actes juridiques de l’UE la concernant, faire valoir ses préoccupations par l’intermédiaire de ses représentants à Bruxelles (voir le glossaire sur le « Decision Shaping »).

Méthodes prévues dans le paquet Suisse-UE pour l'intégration du droit de l'UE dans le droit suisse. Cette méthode d'intégration s'appliquerait à l'accord sur la libre circulation des personnes, à l'accord sur le transport aérien et à tous les futurs accords (électricité, santé, sécurité alimentaire et autres éventuels accords). Les lois de l’UE seraient directement intégrées dans les accords, à moins que le Comité mixte (CM) ne décide d’y apporter des adaptations. Ces actes juridiques feraient ainsi partie intégrante de l’ordre juridique suisse, sans qu’il soit nécessaire de les transposer dans le droit national. Cela signifie que le Parlement ne pourrait pas adopter de lois à ce sujet. La Suisse devrait toutefois adapter ses lois existantes si celles-ci étaient en contradiction avec les dispositions des actes juridiques de l’UE intégrés. Un référendum serait possible au sein du CA durant cette première phase. La méthode d’équivalence s’appliquerait à l’accord de reconnaissance mutuelle (ARM), à l’accord sur les transports terrestres et aux parties de l’accord agricole qui ne seraient pas incluses dans l’accord sur la sécurité alimentaire. La Suisse devrait alors adapter sa législation de manière à ce qu’elle poursuive les mêmes objectifs et produise les mêmes effets que la législation européenne correspondante. Il en va autrement des accords bilatéraux I et II, dans lesquels des dispositions juridiques divergentes sont régies par des accords internationaux, c’est-à-dire d’égal à égal. Prenons l’exemple de l’accord MRA en cours : la reconnaissance mutuelle des évaluations de conformité est un instrument important de politique commerciale dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour éliminer réciproquement les obstacles au commerce. La nouvelle méthode d’équivalence impliquerait une adaptation unilatérale de la législation suisse au droit de l’UE.

En anglais : « règles du jeu équitables » ; au sein du marché unique de l'UE : « conditions de concurrence uniformes ». L'UE applique parfois des règles strictes en matière de subventions ou d'aides d'État. La Suisse devrait donc également les adopter. Tous les domaines dans lesquels des aides sont accordées en vue de renforcer l'économie sont concernés, mais en particulier l'accord sur l'électricité, l'accord sur la libre circulation des personnes et, en partie, l'accord sur les transports terrestres.

Terme récurrent dans le paquet Suisse-UE (35 occurrences dans le rapport explicatif), souvent associé à des règles, des dispositions, des obligations et des modifications. L’«aboutissement concret des négociations» désigne par exemple un résultat réel et tangible, noir sur blanc, obtenu après 197 séances de négociation depuis l’adoption du mandat de négociation.

Signature des accords négociés entre les parties prenantes par les initiales des signataires, tels que les ministres des Affaires étrangères ou les négociateurs. Le 21 mai 2025, la Confédération déclare dans un communiqué de presse : « En décembre 2024, le Conseil fédéral a pris acte avec satisfaction de la conclusion sur le fond des négociations entre la Suisse et l’UE et a engagé les démarches nécessaires à la finalisation formelle des textes (vérification juridique et traduction). Les textes des accords ont été paraphés aujourd’hui à Berne, dans leur version originale en anglais, par les négociateurs en chef de la Suisse et de l’UE, Patric Franzen et Richard Szostak, ainsi que par les co-négociateurs suisses des offices fédéraux concernés.»

Réactions de la Suisse face aux mesures de sanction de l'UE. Exemple de l'exclusion du programme d'éducation « Erasmus » après le « oui » à l'initiative contre l'immigration de masse : la Suisse organise elle-même les échanges d'étudiants, à un coût moindre que celui du programme de l'UE, ce qui a permis à des étudiant·e·s étranger·ère·s de venir étudier ici. Exemple de l'ARM : les PME certifient leurs produits directement dans l'UE, souvent à moindre coût. Exemple de la non-reconnaissance de l’équivalence boursière par l’UE : le Conseil fédéral a édicté une ordonnance stipulant qu’en contrepartie, « les entreprises d’investissement de l’UE, conformément à l’obligation européenne de négociation des actions, ne peuvent en principe négocier des actions suisses sur les bourses suisses que si l’UE reconnaît l’équivalence des bourses suisses ». Également réglementé dans la loi fédérale depuis 2024. ↗︎

signifie clarté, prévisibilité, stabilité du droit et des relations juridiques (Université de Zurich ↗︎). La sécurité juridique est invoquée par le Conseil fédéral, Economiesuisse et d'autres comme raison principale justifiant les traités de l'UE. Cependant, la mesure dans laquelle les traités de l'UE garantissent la sécurité juridique est sujette à débat.

dynamique. « Une reprise automatique signifierait que les actes juridiques de l'UE s'appliqueraient directement en Suisse dès leur entrée en vigueur. Une reprise dynamique signifie en revanche que la Suisse s'engage en principe à reprendre les actes juridiques de l'UE dans la mesure où ceux-ci sont pertinents pour un accord » ↗︎. Ce processus s’inscrit dans le cadre de la « méthode d’intégration » : les reprises de dispositions juridiques seraient examinées au cas par cas au sein du Comité mixte et pourraient être contestées par la Suisse par voie de référendum. En revanche, la Suisse ne serait pas tenue de reprendre directement les règlements et les règles de l’UE dans le cadre des accords sur les obstacles techniques au commerce et sur les transports terrestres. La Suisse devrait toutefois veiller à ce que ses lois et règlements soient équivalents à ceux de l’UE et aboutissent au même résultat. Ce processus d’harmonisation est appelé « méthode d’équivalence ».

La Suisse connaît le référendum obligatoire et le référendum facultatif (art. 140 Cst. ; art. 141 Cst.). Ces deux types de référendum peuvent être organisés aussi bien avant qu’après l’adoption d’un acte législatif par le Parlement. Les modifications constitutionnelles sont obligatoirement soumises au référendum obligatoire. Le référendum facultatif doit être demandé soit par 50 000 signatures de citoyens ayant le droit de vote (= référendum populaire), soit par au moins huit cantons dans les 100 jours suivant la publication officielle (= référendum cantonal). Dans le cas du référendum obligatoire, le peuple et les cantons votent ; dans le cas du référendum facultatif, seul le peuple vote (Parlement ↗︎). Les modifications constitutionnelles doivent être approuvées par le peuple et les cantons ; si l’un des deux les rejette, le projet n’est pas adopté. Pour les traités internationaux, la majorité populaire suffit généralement. La question de savoir si, lors du vote sur le paquet « UE », ce sont le peuple et les cantons ou uniquement le peuple qui doivent se prononcer fait actuellement l’objet d’un vif débat parmi les constitutionnalistes. Ainsi, Paul Richli, ancien chef de division à l’Office fédéral de la justice, y est favorable, tandis qu’Astrid Epiney, professeure de droit international public, de droit européen et de droit public à l’université de Fribourg, ne le juge pas nécessaire.

Terme désuet signifiant « tirer profit de la situation ». Dans le débat politique, la Suisse est souvent présentée comme un « picoreur ». En effet, elle aurait jusqu’à présent participé au marché unique de l’UE sans avoir contracté beaucoup de liens institutionnels ni pris d’engagements. Les détracteurs lui reprochent en revanche d’avoir versé des contributions en contrepartie (le « milliard de cohésion », les contributions aux programmes de recherche et autres programmes de l’UE, etc.). De manière générale, la notion de « cherry picking » n’est pas sans ambiguïté. Programmes de recherche : l’UE profiterait de la recherche et de l’innovation suisses, tout en utilisant les programmes de recherche de l’UE comme moyen de pression dans d’autres négociations. Politique énergétique et électrique : l’UE utilise l’infrastructure de réseau de la Suisse, mais n’offre pas un accès complet au marché sans éléments institutionnels. Trafic de transit à travers les Alpes : la Suisse finance l’infrastructure routière et ferroviaire avec l’argent des contribuables, mais ne peut guère exiger de péages plus élevés pour les camions et les voitures. Commerce extérieur de marchandises en 2024 : la Suisse exporte vers l’UE pour 144,40 milliards de CHF, tandis que l’UE exporte vers la Suisse pour 157,55 milliards de CHF (source : Office fédéral des douanes et de la sécurité aux frontières).

En 1973, le Tribunal fédéral a statué, dans l’arrêt dit « Schubert » (ATF 99 Ib 39 ↗︎), que, dans des cas exceptionnels, le droit fédéral pouvait prévaloir sur le droit international lorsque le législateur acceptait sciemment cette contradiction. Cet arrêt trouve son origine dans un litige opposant Ernst Schubert aux autorités tessinoises. Cet Autrichien souhaitait acquérir un terrain au Tessin. Il invoquait à cet effet un traité international conclu en 1875 entre l’Autriche et la Suisse, qui prévoyait l’égalité de traitement avec les citoyen·ne·s suisses. Les autorités tessinoises lui ont refusé l’achat. Dans l’arrêt Schubert, le Tribunal fédéral avait estimé qu’au niveau national, il fallait se conformer à la loi fédérale la plus récente. En 1999
, il y eut un revirement : le Tribunal fédéral s’est prononcé contre la jurisprudence Schubert. En conséquence, les obligations de droit international visant à protéger les droits de l’homme ont la primauté, même sur des arrêts plus récents du Tribunal fédéral. Néanmoins, l’arrêt Schubert est resté déterminant dans la pratique judiciaire (Wikipédia ↗︎). En 2015, le Tribunal fédéral a toutefois déclaré que l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) primait sur le droit national et la Constitution fédérale, et que la jurisprudence « Schubert » n’était plus applicable. En 2022, le Tribunal fédéral a explicitement formulé ce point de vue dans le cadre d’une affaire relevant du règlement de Dublin. Selon lui, la jurisprudence « Schubert » constitue une « jurisprudence qui n’est plus applicable dans une large mesure » (NZZ du 23 mars 2026, Katharina Fontana : « Traités de l’UE : le Conseil fédéral s’attend à ce que le Tribunal fédéral modifie sa pratique » ↗︎). 

L'accord sur la libre circulation des personnes contient une clause de sauvegarde en matière d'immigration pour la Suisse. En vertu de celle-ci, si l'accord sur la libre circulation des personnes venait à entraîner des problèmes économiques ou sociaux trop importants, la Suisse pourrait demander des mesures de sauvegarde au Comité mixte (article 14a de l'ALCP). Si la Suisse venait à prendre de telles mesures de sauvegarde, la Commission européenne pourrait saisir le tribunal d'arbitrage. Si la Suisse ne se conformait pas à la décision de ce dernier, ce tribunal d'arbitrage pourrait lui imposer des mesures compensatoires.

La réglementation relative aux frais prévue dans l'accord sur la libre circulation des personnes stipule que, dans le cas de prestations de services transfrontalières, ce sont les règles en matière de frais du pays d'origine des prestataires qui s'appliquent. Selon Matthias Oesch, maître de conférences en droit européen à l'université de Zurich, environ 85 000 travailleurs et travailleuses se sont rendus en Suisse en 2024 pour des missions de courte durée. Cette réglementation des frais pourrait entraîner un dumping salarial en Suisse, car, conformément à l’article 2, alinéa 3, de la loi suisse sur le détachement des travailleurs, les frais de déplacement, d’hébergement et de restauration ne sont pas considérés comme faisant partie intégrante du salaire. Les travailleurs étrangers percevraient ainsi des indemnités de frais inférieures à celles des travailleurs suisses, ce qui entraînerait une réduction des coûts pour les employeurs. Jusqu’à présent, la Suisse n’a pas réussi à imposer sa réglementation en matière de frais (CH-Media ↗︎).

Aide économique, subvention ou soutien de l'État. Celle-ci peut être accordée à des régions structurellement défavorisées, au service public, aux nouvelles technologies environnementales, etc. Lorsque ces aides se traduisent par des avantages financiers pour les entreprises, par exemple sous forme de prêts à taux réduit ou de garanties d'État, elles sont susceptibles de fausser la concurrence entre les pays. Au sein du marché unique de l’UE, il existe un « principe d’interdiction des aides d’État ». L’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dans le droit européen de la concurrence, stipule « que les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, sont incompatibles avec le marché intérieur européen et sont donc interdites » (Claudia Seitz/André S. Berne ↗︎). Pour la Suisse, l’interdiction des aides d’État de l’UE serait en contradiction avec le principe du service public, qui bénéficie d’un large soutien au sein de la population. La mise en place d’un mécanisme de surveillance des aides d’État serait une condition préalable à la mise à jour de l’accord sur les transports terrestres et aériens. Un protocole sur les aides d’État est également joint au nouvel accord sur l’électricité. Cet « outil d’intégration » revêt un caractère consultatif, de contrôle et de sanction, et fonctionne selon ce qu’on appelle le modèle à deux piliers. Au niveau national, la surveillance serait assurée par une autorité suisse de contrôle des aides d’État et par les tribunaux suisses. La COMCO a déjà acquis de l’expérience en la matière dans le cadre de l’accord sur le transport aérien.

En Suisse, depuis 1848, les modifications constitutionnelles requièrent la majorité des cantons (référendum constitutionnel obligatoire). Cela signifie qu’une modification constitutionnelle doit être approuvée non seulement par la majorité des électeurs (majorité populaire), mais aussi par la majorité des cantons (majorité des cantons). Ainsi, les petits cantons peu peuplés ont le même poids que les grands cantons très peuplés. La majorité des cantons protège également les cantons pauvres contre la suprématie des cantons riches. Elle préserve la cohésion de la Suisse en tant que nation fondée sur la volonté commune, en garantissant l’équilibre fédéral au niveau constitutionnel. Par le passé, la majorité des cantons a maintes fois fait échouer des initiatives fédérales à une très faible majorité, malgré une majorité populaire. D’autres pays connaissent également des mécanismes d’équilibre fédéral similaires, comme les États-Unis et l’Australie. 

En 1958, les réseaux électriques de la France, de l'Allemagne et de la Suisse sont interconnectés à Laufenburg, dans le canton d'Argovie. Cet « acte de paix », réalisé au niveau de tension de 220 kilovolts, marque la naissance du réseau interconnecté européen. Par la suite, la Suisse ne cesse d'en favoriser le développement. Dans les années 90, l'UE commence à mettre en place un marché intérieur européen de l'électricité.

Le courant est « l'électricité qui circule, une charge électrique se déplaçant dans une direction (constante ou variant périodiquement) » (Duden). Là où les infrastructures nécessaires sont en place, le courant emprunte le chemin de la moindre résistance. Le courant ne connaît pas de frontières, pas même au sein du réseau électrique européen, au cœur duquel se trouve la Suisse. Les besoins énergétiques croissants, la production et la coordination des flux d’électricité constituent un défi. Idéalement, on produit toujours autant d’électricité qu’il en faut. En effet, en cas de surproduction sur le trajet entre l’offre et la demande, l’électricité peut se dévier vers des réseaux non concernés. Pour les gestionnaires de réseau de transport comme Swissgrid, il s’agit là de flux d’électricité imprévus. Afin d’éviter qu’ils n’entraînent des perturbations, voire des pannes générales, l’électricité est régulée et redirigée (redispatching). Les échanges entre les gestionnaires de réseau de transport sur le continent revêtent donc une importance capitale. 

La directive 2004/38/CE relative aux citoyens de l'Union régit « le droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres » (EUR-Lex ↗︎). Avec le nouvel accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) conclu entre la Suisse et l’UE, les règles de la directive relative aux citoyens de l’Union concernant le droit de séjour de longue durée, le regroupement familial et l’accès aux systèmes sociaux suisses seraient reprises. La directive sur les citoyens de l’Union remonte à l’introduction du statut de citoyen de l’Union dans les traités de Maastricht de 1993. Ce statut garantit l’égalité de traitement juridique à toutes les personnes vivant dans l’UE (voir également Interdiction de la discrimination et Accord sur la libre circulation des personnes). En ce qui concerne la directive sur les citoyens de l’Union, la question se pose de savoir dans quelle mesure le droit de séjour de longue durée pourrait, à long terme, être lié à une citoyenneté européenne générale (Astrid Epiney/Sian Affolter : Directive sur les citoyens de l’Union et EEE, Université de Fribourg ↗︎). Cela signifierait qu’un droit de séjour permanent acquis dans un État membre de l’UE serait valable pour tous les États de l’UE ayant conclu un accord sur la libre circulation des personnes (ALCP).

Étape de la procédure législative préliminaire en Suisse, au cours de laquelle les projets de la Confédération ayant « une portée politique, économique, écologique, sociale ou culturelle considérable » sont examinés « sous l'angle de leur exactitude factuelle, de leur applicabilité et de leur acceptabilité » (Fedlex ↗︎). Les cantons et les communes, ainsi que les partis politiques et les milieux intéressés, peuvent participer à cette « mise à l'épreuve de la réalité » tant factuelle que politique. Le droit à la consultation est inscrit à l'article 147 de la Constitution fédérale. Les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés ont le droit d’être consultés lors de la préparation d’actes législatifs importants et d’autres projets de grande portée, ainsi que lors de la conclusion de traités internationaux importants (Demokratis ↗︎).

Les traités de l'UE font systématiquement référence à son statut en droit international et à son caractère contraignant. Selon la définition du Centre européen pour les droits constitutionnels et les droits de l'homme : « Le droit international est l'ordre juridique qui régit les relations entre les États ou les sujets de droit international. Il se compose de principes et de règles qui reposent, entre autres, sur la Charte des Nations unies. Contrairement au droit national, le droit international ne dispose pas d’un processus législatif centralisé, d’une juridiction structurée ni d’un pouvoir exécutif toujours disponible. » Au sein de l’UE, le droit international est principalement régi par des traités internationaux. Ceux-ci doivent inclure des droits et des obligations fondamentaux. Souveraineté : il est interdit d’empiéter sur la souveraineté d’un autre État. Interdiction d’intervention : un État ne doit pas s’ingérer dans les affaires intérieures d’un autre État. À cela s’ajoutent le droit à l’égalité au sens de l’égalité juridique et de l’égalité formelle, l’interdiction du recours à la force et l’obligation de coopération (Université de Lucerne ↗︎).

Les initiatives populaires sont lancées par le peuple, et non par le Parlement ou le gouvernement. « Elles constituent un pilier fondamental de la démocratie directe » (Chancellerie fédérale ↗︎). Déroulement : le comité d'initiative s'adresse à la Chancellerie fédérale afin de faire vérifier le titre de l'initiative et la liste des signatures des membres du comité. Il faut recueillir 100 000 signatures valides dans un délai de 18 mois. Celles-ci sont ensuite remises à la Chancellerie fédérale. Il faut compter entre deux et quatre ans avant qu’une initiative populaire ne soit soumise au vote. L’initiative des Alpes a été acceptée en 1994, mais n’a été que partiellement mise en œuvre (51,91 % de « oui » ; au Conseil des États, 16 voix pour contre 7 voix contre). L’initiative contre l’immigration de masse a été acceptée en 2014, mais n’a pas été mise en œuvre (50,3 % de « oui » ; au Conseil des États, 14,5 voix pour contre 8,5 voix contre). Ces deux initiatives ont une incidence sur les accords bilatéraux existants. Dans le cadre d’un ensemble d’accords entre la Suisse et l’UE, les initiatives populaires resteraient possibles. Cependant, leur mise en œuvre risquerait d’être compliquée si ces initiatives « entraient en conflit » avec les huit accords. La Fondation pour la démocratie directe aborde ce point dans sa réponse à la consultation (Fondation pour la démocratie ↗︎).