PROGRAMMES DE L'UE (EUPA)

EN QUOI CELA CONSISTE

L'UE soutient de grands programmes de recherche et d'éducation. Parmi ceux-ci figurent «Horizon Europe» pour la recherche et l'innovation, ainsi qu'«Erasmus+» pour la mobilité éducative. La Suisse, pays d'importance mondiale dans les domaines de l'éducation, de la recherche et de l'innovation, y participe de manière idéale.

L’ensemble du paquet Horizon comprend Horizon Europe, Euratom, Digital Europe et ITER. Pour permettre cette participation, le Conseil européen de la recherche (CER) octroie des subventions de recherche (ERC Grants). Les montants alloués à ces générations de programmes, d’une durée généralement de sept ans, sont considérables : 95,5 milliards d’euros pour le 9e programme-cadre européen de recherche 2021-2027, et 175 milliards d’euros prévus pour le 10e programme-cadre européen de recherche 2028-2034. Près de 5 % des fonds sont toutefois consacrés aux appels à projets et aux frais administratifs. Le financement est assuré par les États membres de l’UE, des pays tiers associés ou partiellement associés tels que le Canada, la Norvège, le Royaume-Uni (à nouveau pleinement intégré après le Brexit), ainsi que, de manière récurrente, la Suisse. Son statut est variable. 

Lors de l’adoption de l’initiative contre l’immigration de masse en 2014, l’UE suspend partiellement la participation de la Suisse à Horizon 2020, bien que la volonté populaire ne soit pas mise en œuvre. De nouvelles discussions s’ensuivent. En 2021, lors de la rupture des négociations sur l’accord institutionnel, l’UE suspend avec effet immédiat la participation suisse au programme Horizon et à Erasmus+. La Confédération met alors en place ses propres solutions : les subventions sont versées directement à la communauté scientifique suisse ainsi qu’aux participants suisses aux projets de l’UE. L’initiative Movetia, fondée en 2018, vient se substituer à Erasmus+ : les Suisses bénéficient d’un soutien direct pour leur mobilité d’études, tout comme les étrangers qui souhaitent passer un semestre en Suisse. 

Depuis la signature de l’accord provisoire sur les programmes le 10 novembre 2025, la Suisse est à nouveau associée à titre partiel ou intégral : avec effet rétroactif au 1er janvier 2025 pour Horizon Europe, Euratom et Digital Europe, et au 1er janvier 2026 pour ITER, Erasmus+ devrait suivre en 2027. Quel sera l’impact du vote sur l’initiative des 10 millions en juin 2026 sur l’association provisoire ? Le vote sur le paquet d’accords Suisse-UE, dont font partie les programmes de l’UE, sera déterminant pour l’avenir de la participation suisse. 

BON À SAVOIR

Les priorités d’Horizon Europe : les actions Marie Skłodowska-Curie visant à promouvoir la mobilité des chercheurs, « les défis mondiaux et la compétitivité industrielle de l’Europe » pour les projets liés au climat, à l’énergie et à la santé, « l’Europe innovante » pour renforcer le « potentiel d’innovation ». (Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation, SEFRI). Euratom, le programme de la Communauté européenne de l’énergie atomique pour les actions de recherche et de formation dans le domaine nucléaire, soutient quant à lui la recherche et l’innovation nucléaires. Un budget de 1,38 milliard d’euros est prévu pour la période 2021-2025, ainsi que 598 millions d’euros supplémentaires pour les années 2026 et 2027. 

ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor) est un réacteur expérimental destiné à produire une énergie quasi infinie grâce à la fusion nucléaire. L’infrastructure est en cours de développement depuis 2007 à Cadarache, dans le sud de la France. Parmi les parties contractantes figurent la Chine, l’Inde, le Japon, la Russie, la Corée du Sud, les États-Unis et l’UE. L’UE « coordonne sa contribution » par l’intermédiaire de « Fusion for Energy » et d’Euratom. La construction devrait s’achever en 2042. Mais ce « soleil artificiel » fait l’objet de critiques. Le portail d’information Energiezukunft titre : « Trop tard, trop cher, trop incertain ». ITER consomme lui-même trop d’énergie. Et malgré la participation, en soi visionnaire, de pays très divers, des imprécisions sont apparues au niveau des composants à l’échelle microscopique. « Digital Europe » « façonne l’avenir numérique de l’Europe » (stratégie de l’UE). Plus de 3,2 milliards d’euros sont disponibles pour les appels d’offres 2025-2027. Les six objectifs spécifiques sont les suivants : le calcul haute performance, l’intelligence artificielle, la cybersécurité, les semi-conducteurs, les compétences numériques et l’utilisation des technologies numériques (SEFRI).

La charge administrative liée au programme Horizon est élevée. Environ 5 % des montants alloués sont consacrés à l’administration et aux appels à projets, soit près de 5 milliards d’euros sur un total de 95,5 milliards d’euros. 

Le coût de la participation suisse : le 16 décembre 2020, le Parlement a alloué un montant total de 6,1534 milliards de francs suisses pour la génération de programmes 2021-2027, dont 116,8 millions de francs suisses pour des mesures d’accompagnement nationales et 614 millions de francs suisses sous forme de réserves. Le message du Conseil fédéral précise à la page 603 : « En raison de la non-association pour la période 2021-2024, le Conseil fédéral a décidé de mesures transitoires annuelles d’un montant maximal de 2,65 milliards de CHF ; le crédit d’engagement approuvé prévoyait déjà l’utilisation des fonds sous cette forme en cas d’absence d’association.» Pour l’association rétroactive, la Suisse verse désormais les montants suivants à l’UE : 622,7 millions de CHF pour 2025, 668,9 pour 2026, 663,1 pour 2027. La contribution obligatoire se compose d’une redevance de participation aux programmes et d’une contribution opérationnelle. Celle-ci est calculée en fonction du produit intérieur brut du pays. Toutefois, selon la séance de mars 2026, une majorité du Conseil des États souhaite renoncer au crédit supplémentaire de 67,3 millions de CHF prévu pour 2026.

L’annexe de l’accord de programme provisoire répertorie également les programmes suisses auxquels les chercheurs de l’UE peuvent postuler. Parmi celles-ci figurent notamment celles du Fonds national suisse, dont le volume annuel de financement s'élève à environ 1 milliard de CHF. En 2025, 2'400 projets menés par de jeunes chercheurs et des chercheurs confirmés seront financés à hauteur de 1,2 milliard de CHF (FNS). 

CHRONOLOGIE DES RELATIONS ENTRE LA SUISSE ET L'UE 

1978 : Accord de recherche entre la Suisse et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom)

1987 : première participation à des projets dans le cadre des programmes-cadres de l’UE pour la recherche et l’innovation (PCRI)

2000 : les accords bilatéraux I, comprenant sept accords dont l’accord de recherche, sont adoptés le 21 mai 2000 et entrent en vigueur le 1er juin 2002. La participation aux projets des PCRI a lieu

2004-2013 : participation en tant qu’État associé au 6e programme-cadre de recherche (2003-2006) ainsi qu’au 7e programme-cadre (2007-2013). À cet effet, la Suisse verse des contributions obligatoires au budget général de l’UE 

2014 : l’adoption de l’initiative contre l’immigration de masse le 9 février 2014 produit ses effets. Le 26 février 2014, l’UE suspend la participation au programme d’éducation Erasmus+ 2014-2020. Une suspension partielle s’applique au programme de recherche Horizon 2020 (8e programme-cadre de recherche 2014-2020). Dans les « domaines de recherche prioritaires », appelés « piliers de l’excellence scientifique », le statut d’État associé devrait être maintenu (Zeit-Fragen). La condition est de ratifier en 2017 l’accord sur la libre circulation des personnes avec la Croatie

2017 : création de Movetia, alternative suisse à Erasmus+, afin de continuer à promouvoir les échanges et la mobilité en Suisse et à l’étranger. Il s’avère qu’il est plus avantageux, en tant que pays tiers associé, d’organiser soi-même cette participation. Les fonds suffisent même à financer une aide destinée aux étudiants de l’UE pour leur séjour d’études en Suisse. Nouvelle association à part entière à Horizon 2020 

2021 : la Suisse met fin aux négociations sur l’accord institutionnel InstaA. En conséquence, l’UE refuse avec effet immédiat l’association au programme Horizon et à Erasmus+. Nouveau statut : pays tiers non associé. Plan B de la Suisse : des investissements directs dans la place scientifique suisse avec 2 500 participations à des projets, dont certains se prolongeront au-delà de 2035. La solution suisse pour Erasmus+ débouche en 2023 sur 16 000 séjours et stages en Europe ; les étudiant·e·s européen·ne·s bénéficient d’un soutien en Suisse

2021 : Bruxelles écrit aux chercheuses et chercheurs en Suisse et « leur conseille de rejoindre une université de l’UE » (Tagesanzeiger)

2024 : reprise des négociations entre la Suisse et l’UE dans le cadre du paquet «Stabilisation et développement des relations Suisse-UE (Bilatérales III)»

2025 : paraphage du paquet Suisse-UE le 2 avril 2025 à Bruxelles. Signature de l’accord « Programme » le 10 novembre 2025, afin de permettre une association rétroactive au paquet Horizon 2025-2027. À compter du 1er janvier 2025, Horizon Europe, Euratom et Digital Europe sont à nouveau opérationnels. «Les chercheurs et les innovateurs en Suisse participent en tant que bénéficiaires aux appels à projets d’Horizon Europe, du programme Euratom et du DEP.» (SEFI)

2026 : reprise de la participation à l’infrastructure de recherche ITER à compter du 1er janvier 2026

2027 : participation à Erasmus+ après décision de financement des Chambres fédérales 

2027/28 : l’association provisoire dure au plus tard jusqu’au 31 décembre 2028. Si l’accord Suisse-UE n’est pas adopté, il faut s’attendre à des conséquences. Cela dit, même en cas d’adoption, des surprises pourraient survenir. Selon le Conseil fédéral, des mesures compensatoires de l’UE ne seraient pas autorisées dans le cadre des programmes de l’UE, parmi lesquels ne figure d’ailleurs pas de protocole institutionnel. Mais l’association n’est valable que jusqu’en 2028 ; aucune garantie n’est donnée pour la génération de programmes suivante.  

CONTEXTE

L’ETH Zurich est l’université la mieux classée d’Europe continentale et figure parmi les sept meilleures au monde. Classement « Top Universities 2025 » : 1. Massachusetts Institute of Technology (États-Unis), 2. Imperial College London (Royaume-Uni), 3. Stanford University (États-Unis), 4. Université d’Oxford (Royaume-Uni), Université de Harvard (États-Unis), Université de Cambridge (Royaume-Uni), 7. ETH Zurich (Suisse). La première université de l’UE, l’Université technique de Munich, occupe la 22e place. (Top Universities) 

Le réseau fait partie intégrante d’un pôle de recherche et d’innovation performant, même sans accord avec l’UE. Luciana Vaccara, présidente de Swissuniversities, fournit des chiffres à ce sujet : « La moitié des professeurs d’université sont issus de l’immigration. Dans les hautes écoles spécialisées, ce chiffre s’élève à 30 %. Plus de 70 % des doctorants en mathématiques, en informatique, en sciences naturelles et en ingénierie n’ont pas de passeport suisse. Il en va de même pour la moitié des fondateurs de start-ups. » (Tages-Anzeiger avant l’initiative des 10 millions)

Les places d’études dans les EPF sont de plus en plus convoitées par les étrangers et les étudiants étrangers. À Zurich : de 16 % (en 2000) à au moins 40 % (aujourd’hui). À Lausanne : de 28 % (en 2000) à 60 % (aujourd’hui). En 2024, la caisse fédérale versera 3,2 milliards de CHF (financement de base et contributions à la recherche) au domaine des EPF (qui comprend l’Institut Paul Scherrer, l’Empa, l’Eawag et le WSL). Pourtant, les frais d’inscription dans les EPF sont très abordables par rapport à ceux des meilleures universités britanniques. C’est pourquoi ils ont entre-temps triplé pour les non-Suisses, passant de 1 460 à 4 380 CHF par an. Ils restent toutefois inférieurs à ceux de l’Université technique de Munich, qui exige jusqu’à 12 000 euros par an aux ressortissants de pays tiers tels que la Suisse. (Nebelspalter) 

L’accord Suisse-UE, en vertu de l’article 7b du protocole modificatif de l’accord sur la libre circulation des personnes, imposerait des frais d’inscription identiques pour les étudiants suisses et étrangers – conformément au principe de non-discrimination prévu par la directive sur les citoyens de l’Union. Les universités suisses devraient donc supprimer à nouveau les frais d’inscription majorés pour les étudiants étrangers. Ce qui devrait les rendre encore plus attractives. En contrepartie, les coûts pour la Confédération augmenteraient, car le Conseil fédéral a promis aux universités de compenser leurs pertes. Même l’étude Ecoplan le souligne : « L’attractivité pour les étudiants de l’UE/AELE pourrait augmenter grâce à la suppression des frais d’inscription plus élevés. » Des « effets dynamiques » pourraient notamment se faire sentir sur les pôles d’études et de recherche comptant déjà une forte proportion d’étrangers (Ecoplan, p. 7 et 92).

DÉBAT POLITIQUE

Quelle est l’importance des programmes « Horizon Europe » à l’échelle mondiale ? 

Les détracteurs déplorent que l’on consacre trop de ressources financières et de temps uniquement au processus de candidature. Une bonne idée, un environnement de recherche en réseau et des investisseurs adaptés pourraient permettre d’atteindre l’objectif bien plus rapidement. Oliver Zimmer, professeur de longue date d’histoire européenne moderne à Oxford, originaire de Thalwil et directeur de recherche au CREMA à Zurich, écrit dans son recueil d’essais « Bruxelles, c’est simple ? » : « La science ne commence pas par la course aux postes, mais par une idée nouvelle. Sa ruine réside dans les structures bureaucratiques et hiérarchiques. Son élixir, qui repousse les horizons, c’est la liberté. »

Les partisans soulignent qu’«Horizon Europe» fait partie des programmes de recherche les plus importants. La Suisse, en particulier, avec ses écoles polytechniques prestigieuses de Zurich et de Lausanne, aurait les meilleures chances d’obtenir ces subventions très convoitées. Grâce à une association à part entière, les universités, les start-ups et les entreprises pourraient également co-initier et diriger d’importants projets internationaux. Le Mouvement européen de Suisse, qui a pour objectif l’adhésion de la Suisse à l’UE, déclare dans sa réponse à la consultation : « <Horizon Europe> est le plus grand programme de financement de la recherche au monde et le moteur central de la politique européenne en matière de connaissance et d’innovation. La Suisse dispose d’un système d’excellence internationalement reconnu dans les domaines de la recherche et de la formation, avec des hautes écoles performantes, des PME innovantes, des spin-offs couronnées de succès et une étroite collaboration entre la science, l’économie et les pouvoirs publics. Une future association à part entière à <Horizon Europe> constitue donc un investissement important pour l’avenir et doit être mise en place dès que possible.»

Quelles seraient les conséquences d’une acceptation ou d’un rejet du paquet Suisse-UE ?

Les détracteurs estiment que la participation à Horizon constitue, dans tous les cas, un moyen de pression. Suite à la rupture des négociations en 2021, la Suisse est immédiatement exclue de la participation. Il n’y a aucune garantie que cela ne se reproduise pas en cas d’adoption du paquet, bien que, selon le traité, les mesures compensatoires ne puissent être imposées que dans le cadre des accords sur le marché intérieur. De plus, la Suisse ne serait associée à tous ces programmes que pour quelques années, le Conseil fédéral n’ayant obtenu aucune assurance concernant les programmes ultérieurs. Tobias Straumann, historien de l’économie : « Nous disposons déjà d’un réseau même sans participer aux projets de recherche de l’UE ; on peut toujours coopérer au sein d’équipes. Dans certains cas, les équipes reçoivent même davantage de fonds lorsque les Européens sollicitent des financements au sein de l’UE et que leurs collègues suisses en font de même en Suisse.» Si l’ETH venait effectivement à rencontrer un problème de recrutement, elle devrait simplement chercher de nouvelles solutions. (NZZ) 

Astrid Epiney, spécialiste allemande en droit constitutionnel à Fribourg, est d’un tout autre avis. Extrait de son expertise pour Swissuniversities sur l’« initiative des 10 millions » : « En ce qui concerne plus particulièrement les programmes d’échange et la participation de la Suisse aux programmes de l’UE (notamment Horizon Europe), il faut s’attendre à ce qu’une dénonciation de l’accord sur la libre circulation des personnes entraîne l’exclusion de la Suisse. Il convient de rappeler ici que la participation actuelle de la Suisse n’est que provisoire et limitée dans le temps : dans le cadre des «Accords bilatéraux III», la conclusion d’un accord spécifique sur la participation de la Suisse à divers programmes de l’UE est prévue (l’accord dit «EUPA», qui contient d’ailleurs une clause générale de résiliation à l’article 20, paragraphe 1).» (Swissuniversities) 

ACCORD (à titre provisoire du 1er novembre 2025 au 31 décembre 2028 ; extrait)

ANNEXE

CADRE JURIDIQUE

Avant même le vote sur l’UE, l’accord de programme est entré en vigueur le 10 novembre 2025, ce qui permet une association rétroactive à Horizon Europe à compter du 1er janvier 2025. L’association rétroactive repose sur l’art. 7b de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) (Fedlex). En vertu de celui-ci, « le Conseil fédéral peut décider ou convenir d’applications provisoires sans l’autorisation de l’Assemblée fédérale lorsque la sauvegarde d’intérêts importants de la Suisse et une urgence particulière l’exigent ». L’association provisoire est liée à l’acceptation ou au rejet du paquet Suisse-UE. 

Dans son « Avis juridique sur la portée constitutionnelle du paquet d’accords Suisse-UE », rédigé à la demande de l’Institut de politique économique suisse, le professeur émérite Paul Richli, docteur en droit, conclut : « L’accord sur les programmes (EUPA) permet aux hautes écoles suisses d’accéder, d’une part, au programme Horizon 2021-2027 et, d’autre part, au programme d’éducation Erasmus+ jusqu’en 2027. Ce qui frappe, c’est qu’il n’y a pas de bases légales dans l’annexe concernant les futurs programmes de financement. » (p. 144) Et plus loin : « Au final, la Suisse a manqué l’occasion de garantir sa participation à de futurs programmes, notamment aux programmes succédant à Horizon. Elle donne ainsi peut-être même à l’UE un levier qu’elle pourra utiliser pour faire pression sur la Suisse, en contrepartie de son admission à de nouveaux programmes de l’UE, afin de faire respecter de nouvelles exigences de l’UE. La Suisse risque ainsi que l’UE puisse à l’avenir faire pression sur elle pour atteindre des objectifs ne relevant pas des accords sur le marché intérieur. Cela pourrait déboucher sur de nouvelles discussions, à l’instar de celles qui ont eu lieu ces dernières années.» (p. 70)

La communauté scientifique suisse comme moyen de pression ? La constitutionnaliste Astrid Epiney écrit en outre dans l’expertise de Swissuniversities : « D’un point de vue juridique, il serait certes possible d’associer pleinement la Suisse aux programmes en général, et à Horizon Europe en particulier, et de conclure un tel accord indépendamment de la nature des autres relations entre la Suisse et l’UE. Il ne faut toutefois pas s’attendre à ce que l’UE y donne rapidement son accord : d’un point de vue politique, elle a souligné à maintes reprises que la question de la participation, en particulier au programme de recherche, devait être considérée dans le contexte des relations générales entre la Suisse et l’UE ; tant que celles-ci n’auront pas été clarifiées dans un sens ou dans l’autre (participation au marché intérieur ou autre relation « souple », dont les caractéristiques resteraient à préciser), une participation durable de la Suisse en tant que membre pleinement associé n’est pas envisageable.»   

En ce qui concerne les contributions financières : les méthodes de calcul de la « contribution opérationnelle » sont quelque peu opaques (art. 7, al. 6). La redevance de participation est calculée en pourcentage de la contribution opérationnelle (opaque) (paragraphe 4) et augmentée régulièrement (paragraphe 8). 2025 : 2,5 %, 2026 : 3 %, 2027 : 4 %. « À partir de 2028, le comité mixte pourra ajuster le montant de la redevance de participation. » (paragraphe 4)  

Contrôles de l’UE visant à lutter contre la fraude en Suisse (art. 12) : l’UE pourrait effectuer des contrôles antifraude sur le territoire suisse. Les autorités suisses seraient tenues d’informer la Commission européenne de tout « fait ou soupçon relatif à des irrégularités ». Toutes les personnes ayant reçu des fonds de l’UE devraient s’attendre à ce que leurs locaux et leurs données informatiques fassent l’objet d’une perquisition. «À la demande des autorités suisses», celles-ci seraient autorisées à assister aux contrôles de l’UE. 

CONCLUSION 

La génération de programmes 2021-2027 sera suivie de celle de 2028-2034. Le message du Conseil fédéral précise (p. 604) : « Une association de la Suisse aux prochaines générations de programmes est en principe possible et envisagée, sous réserve des possibilités de participation définies par l’UE pour les États tiers. Les conséquences financières de ces futures participations sont toutefois encore entachées d’importantes incertitudes. C’est pourquoi les contributions obligatoires à partir de 2028 sont extrapolées en partant de l’hypothèse d’un renchérissement de 1 % et de la suppression des rabais accordés à Euratom et à ITER.» Cette déclaration vague est confirmée par le professeur de droit constitutionnel Paul Richli dans son avis d’expert (p. 70) : « La Suisse ne dispose d’aucun droit légal à participer à de nouveaux programmes. L’UE peut donc rejeter les demandes de participation de la Suisse. Il n’est même pas stipulé qu’elle ait un droit légal à l’égalité de traitement par rapport aux autres pays tiers. » Tout reste-t-il possible en dehors des contributions obligatoires ?

Il ne semble pas y avoir de contributions obligatoires de l’UE pour la participation aux nombreux programmes suisses énumérés dans l’accord. On peut toutefois lire à l’« article 12 sur la réciprocité » : « Si aucun financement n’est mis à disposition, les entités juridiques établies dans l’Union peuvent participer sur leurs propres ressources. »

La place scientifique suisse revêt une grande importance dans l’espace européen. Pourquoi lui inflige-t-on sans cesse des coups de coude ? Qu’il y ait ou non des accords avec l’UE, et d’une manière générale : si un référendum suisse n’était pas conforme aux règles de l’UE, il faudrait s’attendre, au vu des expériences passées, à ce que la participation au programme Horizon et à Erasmus+ soit refusée à partir de la prochaine phase du programme. L’accord provisoire prévoit en outre un délai de préavis de six mois. « Science ouverte » ? L’article 7, partie II, de l’accord stipule : « Les parties contractantes encouragent et soutiennent mutuellement, dans le cadre de leurs programmes (…), les pratiques de science ouverte. » Si l’Europe souhaite se présenter comme un continent de recherche et d’innovation, les pays participants et contributeurs devraient pouvoir développer leurs visions dans une relative sérénité. Et ce, quelle que soit la décision prise par les électeurs d’un pays pratiquant la démocratie directe. Après le Brexit, le Royaume-Uni a volontiers été réintégré en tant que partenaire associé. 

QUESTIONS AU CONSEIL FÉDÉRAL

L’ETH Zurich est la seule haute école, ou université technique, d’Europe continentale à figurer dans le top 10 mondial. Le système de formation en alternance est un argument de vente unique de la Suisse. Comment l’UE tire-t-elle profit de nos établissements de recherche et d’enseignement et de notre participation au programme Horizon ?

Conformément à l’article 6 de l’accord, «les entités juridiques établies dans l’Union» peuvent participer «à des programmes, projets, mesures, activités ou autres initiatives de la Suisse, ou à des parties de ceux-ci, qui sont équivalents à ceux du programme Horizon Europe et du programme Euratom». L’UE doit-elle également verser une contribution obligatoire à la Suisse à cet effet, comme c’est le cas dans le sens inverse ?

Les places d'études dans les établissements de recherche et d'enseignement sont limitées dans notre pays. Comment pourrait-on éviter toute discrimination à l'égard des ressortissants suisses si le paquet était adopté ?

Pourquoi les programmes de recherche, de formation et d’innovation font-ils en réalité partie du paquet de traités de l’UE à vocation économique ? 

Et pourquoi le Conseil fédéral n’a-t-il pas obtenu de garantie quant à la participation aux programmes ultérieurs (par exemple Horizon à partir de 2028) ?

Avril 2026, ear