Verträge

ABKOMMEN ÜBER DEN GÜTER- UND PERSONENVERKEHR AUF SCHIENE UND STRASSE: LANDVERKEHRSABKOMMEN

DARUM GEHT’S

Die Schweiz ist zentral auf der europäischen Nord-Süd-Achse. Mit dem neuen Landverkehrsabkommen (LandVA) würde der Vertrag von 1999 aktualisiert und mit institutionellen Elementen versehen. Erklärtes Ziel: Den Personen- und Güterverkehr auf Strassen und Schienen weiter aufeinander abstimmen, insbesondere den internationalen Schienenpersonenverkehr liberalisieren. 

Orteten internationale Anbieter im Schweizer Taktfahrplan künftig Lücken, könnten sie darauf Ansprüche melden. Diese müssten von der Schweizer Trassenvergabestelle «diskriminierungsfrei» abgewickelt werden (dynamische EU-Rechtsübernahme). Von der Öffnung des Taktfahrplans soll der rein inländische Personen- und Güterverkehr nicht betroffen sein. 

Für den Güterverkehr auf der Strasse sind folgende Ausnahmen von der EU-Praxis ausgehandelt worden: Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA), Nacht- und Sonntagsfahrverbot, maximal 40 Tönner, keine rein inländischen Transportverkehre ausländischer Unternehmer (Kabotageverbot). Zudem ist festgehalten, dass die Strassenkapazität für den Transitverkehr nicht erhöht werden dürfte. 

Strategische Verlagerungsziele – mehr Güter sicher von der Strasse auf die Schiene bringen – werden im neuen LandVA nicht materialisiert. Bezüglich Sicherheit kann sich das Bundesamt für Verkehr (BAV) weiter bei der Europäischen Eisenbahnagentur (ERA) einbringen (Decision Shaping). Der Bundesrat sieht das Verhandlungsmandat als «vollständig erfüllt und in Teilen übertroffen».

GUT ZU WISSEN

Dem LandVA wird wie dem LuftVA und Stromabkommen ein Protokoll über Staatliche Beihilfen (siehe Glossar) beigelegt. Innerhalb von fünf Jahren müsste die Schweiz eine Beihilfeüberwachungsstelle installieren (Art. 4, Abs. 3; siehe Seite 6). Diese hat eine beratende, kontrollierende und strafende Aufgabe und folgt dem EU-Beihilferecht. Subventionen oder staatliche Unterstützung, welche marktverzerrend wirken können, sind nicht erlaubt. «Aktuell sind keine Beihilfen zu Gunsten des Personen- und Güterverkehrs bekannt, die in den Geltungsbereich des LandVA fallen», steht in der Botschaft des Bundesrats (S. 517). Überhaupt soll der Service Public im Inland davon ausgenommen sei.

Service Public bedeutet hierzulande die staatlich gewährleistete Grundversorgung mit Mobilitätsdienstleistungen. Durch Züge, Busse, Postautos und Schiffe im Taktfahrplan sind urbane wie entlegene Zonen hochpräzis erreichbar. Der Service Public im nationalen Fern-, Regional- und Ortsverkehr bleibe uneingeschränkt Sache der Schweiz, wird im Erläuternden Bericht wie auch in der Botschaft des Bundesrats betont, der Taktfahrplan und Schweizer Trassenhoheit habe vor dem internationalen Schienenpersonenverkehr Vorrang. 

POLITISCHE DEBATTE

Was würden private, ausländische «Cheaptrains» (Faktenblatt zum Paket Schweiz-EU) im schweizerischen Taktfahrplan längerfristig bewirken? Der Bund sieht in den Erläuterungen die Trassenhoheit keineswegs in Gefahr. Auch Mitglieder der Umweltallianz glauben laut Vernehmlassungsantworten, dass eine kontrollierte Öffnung die Systeme nicht stören würde. Anders Matthias Hartwich, Präsident der Gewerkschaft des Verkehrspersonals SEV und gebürtiger Deutscher: «Die Deutsche Bahn ist dreissig Jahre bis an die Substanz gefahren, um Gewinne zu machen. Jetzt fliegt alles auseinander.» All die Liberalisierungsschritte hätten dazu geführt, dass Transporte auf die Strasse abgewandert seien (NZZ).

Welche Strassengebühren wären für den alpenquerenden Transitverkehr angepasst? Die LSVA für den internationalen Güterverkehr läge durchs neue Abkommen im «gewichteten Durchschnitt» bei CHF 325 für 300 Kilometer. Nach Pro Alps, früher Alpen-Initiative, entspricht der Betrag nicht der Kostenwahrheit (Vernehmlassungsantwort). Denn damit müsste die Verlagerung auf die Schiene mitfananziert werden. Welche Art von Maut auch für einen zunehmenden Personentransitverkehr möglich wäre, ohne die Personenfreizügigkeit zu verletzen, darüber wird im Bundeshaus schon lange debattiert. Am 25. September 2025 beschliesst der Ständerat (einstimmig) die Einführung einer Durchfahrtsabgabe für ausländische Personenwagen «ohne wesentlichen Aufenthalt im Inland», am 19. März 2026 folgt der Nationalrat (173:13). Die Grünliberale Partei ist gegen eine Alpenmaut, weil diese die EU verärgern dürfte (Tagesanzeiger). Der ebenfalls kritische Bundesrat muss nun eine Umsetzung erarbeiten. 

KONTEXT

Der Taktfahrplan der Schweizerischen Bundesbahnen SBB ist in der Komplexität weltweit einzigartig: Seit der Realisation 1982 wird er ständig weiterentwickelt und vernetzt die teils gebirgige Topografie hochpräzis 

Die Stimmbürger:innen haben das «Bahnland Schweiz» mitaufgegleist: Am 27. September 1992 wird die Eidg. Volksabstimmung zum Bau der Neuen Alpentransversale NEAT mit 63,6 % Ja-Stimmen angenommen. Ziel des Jahrhundertprojekts: Güterverkehr auf Schiene bringen, Alpenraum schützen, europäische Nord-Süd-Transversale nachhaltig stärken. Am 20. Februar 1994 wird zudem die Eidg. Volksinitiative zum «Schutz des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» mit 51,9 % Ja-Stimmen angenommen – gegen die Empfehlung des Bundesrats.

Zur NEAT gehören drei Basistunnel: Lötschberg (Eröffnung 14. Juni 2007), Gotthard (Eröffnung 1. Juni 2016), Ceneri (Eröffnung 4. September 2020). Kosten: 23 Milliarden CHF

Wichtige Zubringer sind mit ihren Infrastrukturausbauten nicht bereit. Deutschland: «Der in einem Staatsvertrag mit Deutschland vereinbarte Ausbau der NEAT-Zufahrten zwischen Mannheim und Basel steht in weiter Ferne. Gemäss aktuellen Prognosen werden die letzten Elemente des Ausbaues erst um das Jahr 2040/41 fertiggestellt sein» (SVI). Italien: 148 Millonen CHF und 133 Millionen CHF erhielt Italien für die Simplon- und Luino-Linie unter der Bedingung, die NEAT-Zufahrt zu sichern. 2020 meldete man, die Aufgabe sei erledigt. Laut einem Fachingenieur ist die Brücke bei Porto Valtravaglia am Lago Maggiore in einsturzgefährdetem Zustand (20 Min.)

Verheerender Unfall im Gotthard-Basistunnel am 10. August 2023. Ursache: gebrochenes Rad durch thermische Überhitzung bei schwedischem Güterwagen. SBB Cargo zahlt als Güterzugsbetreiberin 150 Millionen CHF

ERLÄUTERNDER BERICHT (Auszug)

FAKTENBLATT (Auszug)

INSTITUTIONELLES PROTOKOLL (Auszug; in allen Abkommen gleich)        

ÄNDERUNGSPROTOKOLL (Auszug)

PROTOKOLL ÜBER STAATLICHE BEIHILFEN (Auszug)

FAZIT

Die Liberalisierung des internationalen Schienenpersonenverkehrs ist klar formuliert: «Künftig können EU-Bahnunternehmen eigenständig grenzüberschreitende Bahnverbindungen in die Schweiz betreiben» (Faktenblatt). Sie müssten für die Inlandstrecke das Schweizer Tarif- und Lohnsystem übernehmen. Wie viele Angestellte dann beispielsweise auf Schweizer Boden arbeiteten und wie deren Löhne berechnet und kontrolliert würden, bleibt vage. 

Mehrfach, auch in den Präambeln, werden Verlagerungsziele erwähnt. Doch Strategien fehlen im Änderungsprotokoll. Die Experten SBB Cargo und SBB Cargo International sind im Vertragspaket nur am Rande erwähnt. Durch das neue LandVA könnte sich die Schweiz bei der europäischen Eisenbahnagentur ERA stärker einbringen – finanziell, beratend, personell. Möglich wäre «eine Vertretung der Schweiz ohne Stimmrecht im Verwaltungsrat» (Erläutender Bericht). Doch die Empfehlungen müssten im EU-Raum auch politisch gewollt und umgesetzt werden. Nach dem Gotthard-Unglück formuliert die unabhängige Sicherheitsuntersuchungskommission SUST «drei Sicherheitsempfehlungen zu Handen der ERA» – ohne eine Stellungsnahme zu erhalten (BAV-Chronologie). Am 9. Oktober 2025 verfügt das BAV schliesslich Massnahmen mit angepasster Umsetzungsfrist. Bereits am Folgetag reichen die grösste Wagenhalterin Europas, die VTG Rail Europe Gmbh, und die MFD Rail GmbH beim Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde ein. Am 23. und 31. Dezember 2025 ereignen sich im deutschen Elze und Raubling weitere Güterzugsunfälle wegen Radbruchs (siehe auch Rundschau vom 4. Februar 2026).

Die Strassenkapazität im alpenquerenden Verkehr dürfte laut Vertrag nicht weiter ausgebaut werden. Pro Alps, frührer, Alpeninitiative schreibt in der Vernehmlassungsantwort: «Die völkerrechtliche Absicherung der Alpeninitiative bzw. dem Transitstrassenausbauverbot (Bundesverfassung Art. 84, Abs. 3) ist für uns zentral. Wir begrüssen die neue Formulierung im Art. 34a, dass <die Begrenzung der Strassenkapazität auf den derzeitigen Umfang nicht als einseitige mengenmässige Beschränkung> gilt.» Was passierte, wenn die Schweiz bei Annahme des Pakets Schweiz-EU die Automaut für Transitreisende durchziehen möchte, die das Parlament im März 2026 beschlossen hat? Der Bund antwortet darauf in den Medien ambivalent. Zu den weiteren Ausnahmen im LandVA gehörten: keine Gigaliner, 40 Tönner müssten sich weiter ans Nacht- und Sonntagsfahrverbot halten. Zudem dürften ausländische Transportunternehmen auch künftig keine reinen Inlandtransporte durchführen (Kabotageverbot). 

Europäische Verlagerungsziele, Sicherheitsstrategien und Verantwortlichkeiten im internationalen Schienengüterverkehr sind in den Verträgen kein Thema. Unter Umweltmassnahmen wird verstanden, das Schienennetz für internationale «Cheaptrains» wie European Sleeper oder Flixtrain zu öffnen. Billigzüge statt Billigflüge? Müssen dafür der ausgeklügelte Taktfahrplan und faire Service Public in der Schweiz geopfert werden? Günstige Reisemöglichkeiten der SBB in Kooperation mit anderen Staatsbahnen gibt es bereits und werden auch bleiben. Zudem ist Interrail für jedes Alter in ganz Europa weiter gültig.

Welche Auswirkung ein LandVA mit institutionellen Elementen in Zukunft haben könnte? Darauf weist Benjamim Giezendanner, Transportunternehmer und SVP-Nationalrat, in einem Referat hin: «Das Abkommen und das dynamisch übernommene EU-Recht entfalten ihre volle Wirkung erst nach der nächsten Konzession der SBB (ab 2029). Dann wird sich zeigen, was diese Verträge wirklich bedeuten. Denn parallel dazu entstehen im Rahmen des Programms <Verkehr 2045> neue Kapazitäten auf dem Schienennetz – zusätzliche Trassen, finanziert mit Milliarden aus der öffentlichen Hand.»

FRAGEN AN DEN BUNDESRAT

Wenn es ein Ziel des Pakets Schweiz-EU ist, Güter von der Strasse auf die Schiene zu bringen, weshalb ist die Strategie des Verlagerungsziels im Abkommen nicht materialisiert?

Monate vor Verhandlungsbeginn, am 10. August 2023, ereignet sich der Güterzugunfall im Gotthard-Basistunnel. Ursache: Thermischer Radriss bei einem schwedischen Güterwagen. Die Strecke ist monatelang unterbrochen. Der Schaden über 150 Millionen CHF zahlt SBB Cargo. Weshalb sind Sicherheit von EU-Güterzügen und Verantwortlichkeiten von Wagenhaltern kein Thema im neuen LandVA? 

Weshalb ist/war SBB Cargo International nicht Teil des Mandats?

Der Schienenpersonenverkehr soll gefördert werden: Was passierte, wenn Anbieter wie Flixtrain im Schweizer Schweizer Taktfahrplan Restkapazitäten oder Lücken finden, Interesse anmeldeten – und nicht berücksichtigt würden? Wann dürfte sich ein solcher Anbieter «diskriminiert» fühlen? Und mit welchen Konsequenzen für die Schweiz?

Wenn das Beihilfeverbot im Schweizer Inlandverkehr gar nicht gilt: Weshalb braucht es dann ein Protokoll über staatliche Beihilfen zu diesem Abkommen, samt Pflicht der Schweiz, eine Überwachungsbehörde einzurichten, die die Vereinbarkeit der Schweizer Beihilfen mit dem EU-Markt kontrolliert?

April 2026, ear

FREIZÜGIGKEITSABKOMMEN         

DARUM GEHT’S

Das Freizügigkeitsabkommen (FZA, früher PFZ) regelt die Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der EU. 1999 als Teil der Bilateralen I vereinbart und 2002 in Kraft gesetzt, würde es im Rahmen des Vertragspakets Schweiz-EU mit den institutionellen Elementen weitreichend verändert. Bei einer Ablehnung würde jedoch das bisherige FZA weiterhin gelten. 

Folgende Bereiche sind im neuen Abkommen festgehalten: Zuwanderung, grenzüberschreitende Dienstleistungen, Abstimmung der Sozialversicherungen, Anerkennung der beruflichen Qualifikationen. Bei der Zuwanderung würden das Daueraufenthaltsrecht, der Familiennachzug und der Zugang zum Schweizer Sozialsystem nach der EU-Unionsbürgerrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG) ausgerichtet. Diese stärkte auch die Aufenthaltsrechte der bereits in der Schweiz lebenden Zugewanderten. Eine Forderung der Unionsbürgerrichtlinie ist das Recht auf Gleichbehandlung für erwerbstätige In- und Ausländer aus dem EU-Raum samt Angehöriger (Diskriminierungsverbot). Der Begriff «Erwerbstätigkeit» wird breit verstanden. Auch Zeiten unfreiwilliger Arbeitslosigkeit zählen dazu. 

Das FZA untersteht der dynamischen Rechtsübernahme, der Streitbeilegung und der Auslegungshoheit des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), was im Institutionellen Protokoll  ausformuliert wird. Danach müsste die Schweiz im FZA-Bereich aktuelle und zukünftige EU-Gesetze und Entscheide des EuGH übernehmen. Die Institutionellen Elemente, welche mit dem Paket Schweiz-EU eingeführt würden, sind im gleichnamigen Dokument und Glossar ausführlich beschrieben.

GUT ZU WISSEN

Erwerbtätigkeit: Seit der Personenfreizügigkeit 2002 ist der Schweizer Arbeitsmarkt für Erwerbstätige aus EU-EFTA-Staaten offen. Mit dem neuen FZA könnten diese weiterhin drei Monate lang ohne Aufenthaltsbewilligung eine Stelle suchen. Würden sie dann aber in den ersten zwölf Monaten die Arbeit unfreiwillig verlieren, behielten sie den Status als «Erwerbstätige». Würden sie die Stelle nach einem Jahr verlieren, bliebe Aufenthaltsrecht, Status als Erwerbstätiger und Anspruch auf Arbeitslosengelder bestehen – vorausgesetzt, die Personen melden sich beim Arbeitsamt an und bemühen sich um eine neue Stelle. In diesem Fall würde sie wie arbeitslose Personen in der Schweiz behandelt (Erläuternder Bericht, 2.3.7.1.1., Umsetzungsgesetzgebung). 

Daueraufenthaltsrecht: Wer fünf Jahren in der Schweiz erwerbstätig war/ist, erhält ein unbefristetes und bedingungsloses Aufenthaltsrecht. Personen mit einem Daueraufenthaltsrecht haben Anspruch auf Sozialhilfe. Dieses ist nicht wie bisher an Bedingungen wie Kenntnisse der Landessprache oder Vorhandensein einer Wohnung geknüpft. Zudem können die fünf Jahre Aufenthalt auch Unterbrüche haben – zum Beispiel durch Auslandaufenthalte oder Schwangerschaft. Neu kann das Daueraufenthaltsrecht bei einem fünfjährigen Aufenthalt bereits nach rund dreieinhalb Jahren tatsächlicher Arbeit mit Unterbrüchen von arbeitslosen Zeiten erreicht werden (Botschaft des Bundesrats, 2.3.8ff). Der Bund rechnet damit, dass rund 690'000 bereits hier lebende Personen ein unbefristetes Aufenthaltsrecht erhalten könnten. Zudem könnten jedes Jahr 50'000 bis 70'000 dazukommen (Ecoplan-Studie «Verwaltungsexterne Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) zur Teilübernahme der Unionsbürgerrichtlinie (UBRL) – Auswirkungen auf die staatlichen Institutionen» vom 9. Mai 2025, siehe auch «Aktualisierter Bericht des Bundesrats zur Personenfreizügigkeit». 

Familiennachzug: Das FZA erweitert den Anspruch für den Daueraufenthalt auf Angehörige der Zugewanderten in der Schweiz. Der Aufenthalt «weiterer» Familienangehöriger müsste auch für Staatsangehörige ausserhalb der EU erleichtert werden. Hinzu kämen Familienangehörige, die in finanzieller oder physischer Hinsicht (schwerwiegende gesundheitliche Gründe etc.) von Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaats abhängig sind oder die mit ihnen in häuslicher Gemeinschaft gelebt haben. Lebenspartner:innen, mit denen eine ordnungsgemäss bescheinigte dauerhafte Beziehung besteht, hätten ebenfalls Recht auf Familiennachzug. Die persönlichen Umstände müssten gründlich geprüft und eine Verweigerung der Einreise oder des Aufenthalts dieser Personen begründet werden (Erläuterungen 2.3.7.5.1., Botschaft des Bundesrats 2.3.8.ff).

Studierende aus der EU: Studierende erhielten den gleichen Zugang zu öffentlichen Bildungsinstitutionen wie Schweizerinnen und Schweizer. Wenn Schulen und Hochschulen dadurch finanzielle Einbussen hätten, würde der Bund diese übernehmen. 

Schutzklausel: Käme es wegen des FZA zu grossen wirtschaftlichen oder sozialen Problemen, könnte der Bundesrat eine Schutzklausel auslösen und das Schiedsgericht anrufen. Würde dieses keine Notlage erkennen, die Schweiz aber trotzdem an der Schutzklausel festhalten, könnte das Schiedsgericht Ausgleichsmassnahmen beschliessen. Diese Massnahmen könnten auch andere Abkommen des Pakets Schweiz-EU betreffen, ausser das Agrarabkommen. Der Bund will deshalb Regeln festlegen, wann diese Schutzklausel angewendet werden dürfte (Botschaft des Bundesrats S. 354ff. zu Artikel 21b). Eine Schutzklausel ist bereits im Abkommen Bilaterale I von 1999 enthalten. Bis jetzt ist diese noch nie abgerufen worden (Jusletter).

Grenzüberschreitende Dienstleistungen: Überdies regelt das FZA grenzüberschreitende Dienstleistungen aus der EU, die in der Schweiz erbracht werden. Die Frist für die Meldung solcher Einsätze würde von 8 auf 4 Tage verkürzt, um den Ablauf zu vereinfachen. Dadurch gestalteten sich Lohnkontrollen schwieriger. Demnach müssten ausländische Firmen ihren Mitarbeitenden nur noch Spesen nach dem Niveau ihres Heimatlandes zahlen, was Schweizer Firmen benachteiligen könnte. Auch wenn die Schweiz keine Verschlechterung des Lohnschutzes übernehmen müsste, könnte die neue Spesenregelung darauf Druck ausüben. Im FZA wird zudem die gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen beschrieben und geregelt.

Landesverweis: Gemäss Faktenblatt des Bundesrats würden Kriterien für den Landesverweis weiterhin gelten: «Dank einer Ausnahme wahrt die Schweiz die Vorgaben der Bundesverfassung zur strafrechtlichen Landesverweisung. Die Schweiz übernimmt somit keine Bestimmung, die betreffend Landesverweisung über das bestehende FZA hinausgeht. Es ist keine Änderung der Bundesverfassung (BV), des Strafgesetzbuches (StGB) oder des Militärstrafgesetzes (MStG) nötig. Die Landesverweisung von straffälligen ausländischen Staatsangehörigen erfolgt weiterhin gemäss bisheriger Gesetzgebung (Art. 121 BV, Art. 66a ff. StGB, Art. 49a ff. MStG).» 

Unter Juristen ist umstritten, ob diese Ausnahme langfristig Bestand haben würde. Sie befürchten, dass der EuGH die Ausnahme kippen könnte. Die Frage, ob die strafrechtliche Landesverweisung (Art. 121 Abs. 3 BV) mit dem geltenden FZA vereinbar ist oder nicht, bleibt im Erläuternden Bericht offen. Ebenso, ob das Einreiseverbot von 5 bis 15 Jahren (Art. 121 Abs. 5) für ausgewiesene Straftäter vom EuGH akzeptiert würde. Laut EU-Recht können ausgewiesene Personen spätestens nach 3 Jahren das Verbot überprüfen lassen. 

Bei Zugewanderten ausserhalb der EU wird ein Strafregisterauszug vor der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung verlangt (Art. 5 Anhang I FZA nach Art. 13 Abs. 2 AIG). Im Unterschied dazu dürfte aufgrund der nach Art. 5 Anhang I FZA massgebenden EU-Richtlinien bei Angehörigen von EU/EFTA-Staaten, ihren Familienangehörigen und bei Dienstleigungserbringenden jedoch nur in begründeten Einzelfällen ein Strafregisterauszug verlangt werden. Direkte Anfragen bei den heimatlichen Behörden dürften ebenfalls nicht mehr systematisch erfolgen (Art. 5 Richtlinie 64/221/EWG35).

Inländischer Kündigungsschutz für Gewerkschaftsvertretungen in Betrieben: Für die Umsetzung des FZA haben sich die Gewerkschaften und die Arbeitgeber auf 14 Begleitmassnahmen innerhalb der Schweiz geeinigt. Die einzig umstrittene Massnahme ist der Kündigungsschutz von Gewerk-schaftsvertretungen in den Betrieben. Diese Schutzklausel ist eine Bedingung der Gewerkschaften für die Zustimmung zum Vertragspaket Schweiz-EU. Die ständerätliche Wirtschaftskommission stellt sich derzeit gegen diese Begleitmassnahme. Damit steht die Zustimmung der Gewerkschaften zu den EU-Verträgen auf der Kippe. Zudem verlangt die ständerätliche Wirtschaftskommission, dass ausländische Unternehmen weiterhin eine Kaution bezahlen müssen, bevor sie in der Schweiz Aufträge ausführen und nicht erst, wenn sie bereits einmal gegen Lohnvorschriften verstossen haben. (SRF)  

KONTEXT

Seit der Personenfreizügigkeit 2002 sind brutto jährlich rund 93'800 EU-EFTA-Staatsangehörige in die Schweiz eingewandert. In der Zeit hat die Bevölkerung um 27% zugenommen. Ein Spitzenwert im Vergleich mit anderen Ländern: Deutschland ist im gleichen Zeitraum um 1,6% gewachsen. Faktisch hat sich die Schweiz sogar um 36% vergrössert, denn 9% der Zugewanderten liessen sich einbürgern, was den Ausländeranteil dämpfte (NZZ vom 31. Oktober 2024). 

Im 4. Quartal 2025 arbeiteten rund 1'898’000 Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit in der Schweiz. Davon stammen rund 78,3% aus EU- und EFTA-Staaten sowie Grossbritannien. Zu diesen Erwerbstätigen gehören auch rund 400'000 Grenzgänger:innen (Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation).

Wie sich das Bevölkerungswachstum auf Bereiche wie Wohnungen, Siedlungsfläche oder Energie auswirken kann, zeigt die Grafik von Facts4Future:

Quelle: Facts4Future 

Zu Schweizern und Schweizerinnen, die im EU/EFTA-Raum leben, studieren und/oder arbeiten, gibt es wenig aufschlussreiche Zahlen. Gemäss Bundesamt für Statistik sind im Jahr 2022 rund 520'000 Personen in der EU wohnhaft.

POLITISCHE DEBATTE

Zwischen Befürwortern und Kritiker:innen des FZA im Paket Schweiz-EU bestehen Meinungsverschiedenheiten bezüglich Übernahme von EU-Recht, Zuwanderungsregeln, Daueraufenthaltsrecht, Schutzmassnahmen für Löhne und Rechtssicherheit und Schutzklausel.

Befürworter:innen betonen, dass die Schweiz wegen der alternden Bevölkerung auf Zuwanderung angewiesen sei. Dies gelte besonders für Fachpersonen aus dem Gesundheitsbereich. Fachkräfte aus dem Ausland würden Wirtschaft und Sozialversicherungen stärken und den Wohlstand sichern. Das FZA erhöhe die Planungssicherheit für die Unternehmen. Auch bleibe die Steuerung der Zuwanderung durch Notfallszenarien und Schwellenwerte (Schutzklausel) mit dem FZA weiterhin möglich. Der Staat sei zudem ungeeignet, den Arbeitsmarkt zu steuern. Das FZA erhöhe den Wohlstand. Bundesrat Jans argumentierte an der Medienkonferenz vom 13. März 2026: «Wir brauchen die Menschen aus den EU-Ländern, die zu uns kommen und hier arbeiten.» Zur wirtschaftlichen Bilanz erklärte er: Mit der Personenfreizügigkeit sei die Wirtschaftsleistung der Schweiz um über 50 Prozent gewachsen. Zudem betonte er: «Wir bleiben handlungsfähig und souverän, mitten in Europa» (Blick). Der Bundesrat weist in der Botschaft (S. 39) darauf hin, dass die EU prinzipiell keine Aktualisierungen existierender Binnenmarktabkommen mehr billigen würde, sodass diese mittel- und langfristig ihre Wirkung und damit ihren Nutzen weitestgehend verlieren würden. 

Kritiker:innen unterstützen zwar Zuwanderung von qualifizierten Fachkräften, lehnen aber eine stärkere Gesamtzuwanderung ab. Sie befürchten Belastungen für Schulen, Infrastruktur, Wohnungsmarkt und Sozialsysteme sowie einen allgemeinen Wohlstandsverlust. Haupteinwand gegen das FZA ist die Harmonisierung mit der Unionsbürgerrichtlinie. Damit einher gehe der Verlust an Selbstbestimmung der Schweiz bei der Steuerung der Zuwanderung, sagen sie. Die Erfahrung mit der Masseneinwanderungsinitiative, welche kaum umgesetzt worden sei, zeige, dass man sich nicht auf das Versprechen der Schutzklausel zur Steuerung der Zuwanderung im FZA verlassen könne. Dabei wird auf die Ausführungen auf der EU-Webseite verwiesen. Dort heisst es: «Die Schweiz wird keine Möglichkeit haben, die Personenfreizügigkeit zu begrenzen» (Europäische Kommission). So sagt der Unternehmer Giorgio Behr in einem Interview mit der NZZ, dass die Schweiz mit dem FZA begabte Leute aus Drittländern kontingentieren und gleichzeitig die Zuwanderung aus der EU nicht kontrollieren würde. Damit würde sich die Schweiz Chancen vergeben (NZZ vom 12. August 2025: «Die Wirtschaft kann auf die EU-Verträge verzichten»). Kritiker:innen weisen auch darauf hin, dass bei einer Ablehnung das bisherige FZA aus dem Jahre 1999 bestehen bleiben würde.

Beide Seiten erwarten mehr Bürokratie und warnen davor, dass sowohl eine Annahme als auch eine Ablehnung der Verträge wirtschaftliche Nachteile und Wohlstandsverlust bringen könnte. Die Befürworter:innen erwarten bei einer Ablehnung vor allem bei der Exportwirtschaft mehr Bürokratie. Die Kritiker:innen gehen bei einer Annahme davon aus, dass sich die mit den EU-Gesetzen importierte Bürokratie auf die Wirtschaft ganz allgemein, also auch im Inland, lähmend und innovationshemmend auswirken würde.

Die Ablehnung der ständerätlichen Wirtschaftskommission des Kündigungsschutzes für Gewerkschaftsvertretungen in den Betrieben der Schweiz ist für SP-Vertreter ein Frontalangriff auf die Vertragspaket Schweiz-EU. Im Gegenzug argumentiert die ständerätliche Wirtschaftskommission ihre Ablehnung wie folgt: «Die Mehrheit der Kommission war der Ansicht, dass es sich bei dieser Massnahme um einen separaten Aspekt handelt, der nichts mit der Vorlage zu tun hat – und entsprechend nicht hineingehört.» (SRF, SRF)

ÄNDERUNGSPROTOKOLL (Auszug)

Das Änderungsprotokoll datiert die Regeln des FZA vom 21. Juni 1999 auf. Dabei wird die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates für die Schweiz mit Anpassungen übernommen. Was unverändert bleibt, muss im Originalabkommen von 1999 nachgelesen werden. 

RECHTLICHE EINORDNUNG 

Das neue FZA ist Teil des Gesamtpakets EU-Schweiz. Wird es abgelehnt, fallen auch die anderen veränderten Abkommen (MRA, Landwirtschaft, Landverkehr, Luftverkehr und Strom) dahin. Nicht wegfallen würde das FZA von 1999, das heisst die Schweiz hätte nach wie vor ein FZA mit der EU. Dieses würde jedoch nicht aktualisiert. 

Das neue FZA steht in Spannungsfeld mit Artikel 121a der Schweizer Bundesverfassung über die Steuerung der Zuwanderung, der am 9. Februar 2014 angenommen wurde. Danach hat die Schweiz das Recht, die Zuwanderung eigenständig mittels Kontingenten zu steuern. Zudem dürften keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen. Es ist unter Verfassungsrechtlern strittig, ob das FZA gegen diesen Verfassungsartikel verstosse. Wenn dem so wäre, müsste der Verfassungsartikel geändert werden, was eine obligatorische Volksabstimmung mit doppeltem Mehr von Volk und Ständen erfordert. Verfassungsrechtlerin Astrid Epiney argumentiert auf Grundlage der Faktenblätter des Bundesrats, dass kein Verstoss gegen des Verfassungsartikel Art. 121a BV vorliege (Jusletter). Im Gegensatz dazu stellt Verfassungsrechtler Paul Richli auch die Wirksamkeit der Schutzklausel in Frage. Diese könne gemäss Art. 14.a. Abs. im Änderungsprotokoll erst ausgelöst werden, wenn soziale Probleme und Arbeitslosigkeit nachgewiesen durch das Abkommen ausgelöst würden. Doch dieser Nachweis sei äusserst schwierig zu erbringen: «Es ist jedoch nicht ersichtlich, wie jemals der Nachweis erbracht werden könnte, schwerwiegende Probleme seien allein wegen dem FZA entstanden.» (Paul Richli, «Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Abkommenspakets Schweiz-EU» vom 9. April 2026 S. 116, im Autrag des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik IWP).

Mit den institutionellen Elementen – Gemischter Ausschuss, Schiedsgericht und Auslegung der Abkommen gemäss EuGH – gibt die Schweiz bei der Steuerung der Zuwanderung Souveränität ab und beschränkt sich auf das Vetorecht während oder nach Entscheidungen des Gemischten Ausschusses. Die Meinungen unter Juristen, ob damit eine erhöhte Rechtssicherheit einhergeht, gehen diametral auseinander. Während die Befürworter:innen von einer erhöhten Rechtssicherheit sprechen, stellen die Kritiker:innen diese in Frage. Dazu Prof. Tobias Straumann: «Wenn die Schweiz zum Beispiel eine Ausweitung des Familiennachzugs oder des Sozialhilfebezugs für EU-Bürger ablehnt, dann würde ich schon heftige Massnahmen seitens der EU erwarten. Wir müssen ehrlich sein: Wenn wir den Verträgen zustimmen, muss die Schweiz die EU-Regeln übernehmen, da kann sie keine Spielchen spielen.» 

FAZIT

Die Integration von EU-Recht in den Schweizer Gesetzeskorpus wäre ein Verlust an direkter Demokratie in einem zentralen Gesellschaftsbereich. Die Kernfrage des neuen FZA (und des ganzen Abkommenspakets) ist: Lässt sich demokratische Freiheit und Mitbestimmung mit fraglichem Wohlstandsgewinn aufwägen?

Im Zusammenhang stellt sich auch die Frage nach der Rolle des Bundesgerichtes. In der Präambel des Änderungsprotokolls steht, dass das Schweizerische Bundesgericht und alle anderen Schweizer Gerichte sowie die Gerichte der Mitgliedstaaten und des Gerichtshofs der Europäischen Union weiterhin zuständig seien, das FZA im Einzelfall auszulegen. Gemäss Artikel 7 im Institutionellen Protokoll hat jedoch der EuGH das alleinige Recht, EU-Bestimmungen auszulegen. Diese würden über den Gemischten Ausschuss direkt ins Schweizer Recht integriert. Damit würden die Kompetenzen des Bundesgerichtes sehr eingeschränkt. Sie beschränkten sich auf einen «hochrangigen Dialog» und das Recht, Schriften beim EuGH einreichen zu können. 

Je mehr arbeitsfähige und arbeitswillige Menschen in die Schweiz kommen, umso mehr decken sie den Bedarf an Fachkräften. Zudem schaffen sie neue Arbeitsplätze für Leistungen, die sie selbst brauchen. Gleichzeitig beanspruchen sie soziale und natürliche Ressourcen sowie Infrastruktur der Schweiz. Wie alle Ressourcen, so sind auch diese Ressourcen begrenzt. Wann der Kipppunkt der Zuwanderung für die Schweiz erreicht und der Wohlstand gefährdet ist, darüber gehen die Meinungen auseinander. 

FRAGEN AN DEN BUNDESRAT

Welche Rolle spielt das Bundesgericht im FZA, wenn es der dynamischen Rechtsübernahme untersteht?

Wie definieren Sie eine soziale und/oder wirtschaftliche Notlage, welche durch das FZA bedingt ist?

Stimmen Sie dem EU-Abgeordneten Andreas Schwab zu, wonach in gewissen Branchen eine Arbeitslosigkeit über 50% und schwere soziale Verwerfungen bestehen müssten, um die Schutzklausel auslösen zu können? (Interview in NZZ am Sonntag vom 7. Dezember  2025)

Wie kommt es zu der Aussage auf der EU-Webseite, dass die Schweiz die Zuwanderung mit dem FZA nicht mehr selbständig steuern könne?

Weshalb wurden jegliche Bedingungen ausser der Erwerbstätigkeit für das Daueraufenthaltsrecht aufgehoben?

Werden in diesem Zusammenhang Massnahmen gegen Ghettowohnungen ergriffen?

Mit wie viel Zuwanderung (Arbeitnehmer und Familiennachzug) rechnet der Bund nach fünf und zehn Jahren bei Annahme des Pakets Schweiz-EU?

August 2026, rbh

ABKOMMEN ÜBER DIE GEGENSEITIGE  ANERKENNUNG VON KONFORMITÄTSBEWERTUNGEN MRA (Mutual Recognition Agreement)

DARUM GEHT’S

Das MRA regelt die gegenseitige Anerkennung von Zertifikaten und Zulassungen für Industrieprodukte. Damit wird die Administration der Unternehmen entlastet und der Ablauf des Handels zwischen der Schweiz und der EU erleichtert. 

Das MRA gilt für 20 Produktbereiche, darunter Maschinen, Medizinprodukte, elektrische Geräte, Bauprodukte. Das Abkommen deckt wertmässig rund zwei Drittel des Handels mit Industrieerzeugnissen zwischen der Schweiz und den EU-Staaten ab. 

GUT ZU WISSEN

Bei den technischen Vorschriften ist die Übernahme von EU-Normen meistens erwünscht. Im Gegenzug muss die EU auch die Schweizer Zertifikate anerkennen.

Das MRA ist keine Neuerfindung. Es gehört zu den Bilateralen I vom 21. Juni 1999 und ist seit 1. Juni 2002 in Kraft.

Im geplanten Änderungsprotokoll zum MRA stehen nur die neu geänderten Artikel. Was unverändert bleibt, muss im Originalabkommen nachgelesen werden. Dort findet man unter anderem den unten erwähnten Anhang 1 mit einer Liste der betroffenen 20 Produktbereiche (Fedlex).

Das Institutionelle Protokoll lautet für alle betroffenen Abkommen wörtlich gleich (ausser einigen Ausnahmebestimmungen). Es ist deshalb nicht nötig, sie alle zu lesen. 

Kern des Institutionellen Protokolls ist die Verpflichtung der Schweiz zur sogenannten «dynamischen Rechtsübernahme» gemäss Rechtsprechung des EuGH.

POLITISCHE DEBATTE

Ist das MRA notwendig oder schädlich für die Schweizer Wirtschaft? 

Wirtschaftsverbände wie Economiesuisse drängen – neben der Personenfreizügigkeit – vor allem wegen des MRA zur Annahme des EU-Pakets. Es gibt aber auch Stimmen aus Unternehmerkreisen, die das MRA nicht als matchentscheidend für die Schweizer Wirtschaft beurteilen. 

–> Economiesuisse begrüsst das MRA: «Willkürliche Verweigerungen der Aktualisierung des Abkommens durch die EU, wie zum Beispiel im Bereich der Medizinprodukte, sind in Zukunft ausgeschlossen. Damit wird für die Unternehmen Rechtssicherheit geschaffen, die ihnen erlauben wird, in den Produktionsstandort Schweiz zu investieren.» (Vernehmlassungsantwort)

–> Unternehmer Giorgio Behr, Mitglied von Autonomiesuisse, hält dagegen: «Das bestehende Abkommen über die technischen Handelshemmnisse, das die gegenseitige Anerkennung von Zulassungen regelt, wird überschätzt. Jedes Unternehmen, das neue Produkte nicht direkt in der EU zertifiziert, wo es oft billiger ist, macht etwas falsch.» («Die Wirtschaft kann auf die neuen EU-Verträge verzichten», NZZ vom 12. August 2025)

Gilt der Industrial Accelerator Act IAA auch für die Schweiz? 

Das geplante «Industriebeschleunigungsgesetz» der EU sieht vor, bei «energieintensiven und strategisch wichtigen Wirtschaftsektoren wie der Herstellung von Stahl, Aluminium, Zement, sauberen Technologien oder E-Autos europäische Lieferanten zu bevorzugen» (NZZ). «Made in EU» statt «Made in China»: Die EU-Kommission will offenbar auch Partnerländer einbeziehen: «Beschaffungen ausserhalb der EU seien möglich, wenn die Drittstaaten über Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen oder ein Freihandelsabkommen mit der EU verfügten, sagte ein EU-Beamter in Brüssel. Die Schweiz verfügt seit 1999 und den Bilateralen I über ein Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen» (Cash). Ein Ausschluss der Schweiz würde selbst bei aktualisiertem MRA neue Handelshemmnisse für Schweizerprodukte in EU-Ländern bedeuten. Deshalb nehmen Befürworter:innen und Kritiker:innen den IAA als Argument.

Mit dem MRA würde auch die EU-Regulierungslogik importiert

Die Übernahme von EU-Gesetzen in der Schweiz betrifft nicht nur exportierende Firmen, sondern erhöht ganz allgemein den Bürokratieaufwand (indirekt negative Wirkung). Kritiker:innen monieren, dies würde zu höheren Compliance-Kosten insbesondere für KMU führen (vergleiche dazu das Gutachten von Autonomiesuisse). Um Behinderung von Innovation durch unübersichtliche und restriktive Regulierung geht 's auch im Draghi-Report 2024: «The Problem is not that Europe lacks ideas or ambition. We have many talented reseachers and enterpreneurs filing patents. But innovation is blocked at the next stage. We are failing to translation into commercialisation, and innovative companies that want to scale up in Europe are hindered in every stage by inconsistent and restrictive regulations.»

KONTEXT

Die EU ist der wichtigste Handelspartner der Schweiz (64% des Gesamthandels), wobei die Schweiz ein Warenhandelsdefizit aufweist. Das heisst, sie importiert mehr Waren (über 70%) als sie exportiert (rund 50%). 

Maroš Šefčovič, Kommissar für Handel der Europäischen Union: «Die Schweiz ist für die EU ein überlebenswichtiger Handelspartner.» (NZZ vom 24. Juni 2025)

Die Summe der Volkswirtschaften der 27 EU-Mitgliedstaaten ist zwar 20-mal grösser als das Bruttoinlandprodukt (BIP) der Schweiz. «Die hohe Kaufkraft ist jedoch ein Vorteil für die Schweiz. Und die starke Spezialisierung ihrer Wirtschaft auf Branchen mit hoher Wertschöpfung macht sie in einigen Bereichen fast unschlagbar.» (Swissinfo vom 19. März 2025)

–> Die Schweiz ist die viertgrösste Handelspartnerin der EU 

–> Im Dienstleistungssektor ist sie sogar die drittgrösste Partnerin der EU

–> Bei ausländischen Direktinvestitionen in der EU wie auch bei ausländischen Direktinvestitionen aus der EU war die Schweiz 2022 nach den USA und dem Vereinigten Königreich mit 9% die drittwichtigste Partnerin der EU 

ÄNDERUNGSPROTOKOLL (Auszug)

ANHANG 1 DES ABKOMMENS VOM 8. OKTOBER 1999 (in Kraft getreten am 1. Juni 2002)

RECHTLICHE EINORDNUNG

Bisher: Willkürliche Bestrafung durch die EU 

26. Mai 2021: Bundesrat beendet die Verhandlungen mit der EU über das Rahmenabkommen. 
26. Mai 2021: EU-Kommission gibt bekannt, dass «in der Schweiz ausgestellte Zertifikate für Medizintechnikprodukte ab sofort nicht mehr anerkannt würden – auch rückwirkend.»

Künftig: Rechtssicherheit statt Willkür?

Economiesuisse, Verband: «Willkürliche Verweigerungen der Aktualisierung des Abkommens durch die EU, wie dies im Bereich der Medizinprodukte der Fall war, sind in Zukunft ausgeschlossen. Damit wird für die Unternehmen Rechtssicherheit geschaffen, die ihnen erlauben wird, in den Produktionsstandort Schweiz zu investieren.» (Vernehmlassungsantwort) 

Tobias Straumann, Wirtschaftshistoriker: «Ich glaube nicht, dass wir einen Sonderstatus behalten können, wenn wir die Verträge annehmen. Eher erwarte ich, dass man in fünf Jahren wieder über die Ausnahmen wird reden müssen. Die EU strebt einen möglichst homogenen Binnenmarkt an, das ist ihr Ziel für Europa. Und das heisst, dass sie die Schweiz mehr und mehr integrieren will.» (Fontana, Katharina und Schäfer, Fabian. «Wirtschaftlich bringen die EU-Verträge praktisch nichts, politisch verlieren wir weiter an Souveränität.» (NZZ vom 26. August 2025).

Giorgio Behr, Unternehmer: «Vielleicht gibt es Nadelstiche (bei Ablehnung des Abkommenspakets). Aber auch mit den neuen Verträgen könnte dies die EU weiterhin tun, ausser da, wo etwas geregelt wurde. Es ist eine Illusion, zu glauben, die EU werde uns nachher nicht mehr plagen.» (NZZ vom 12. August 2025)

Künftig: Ausgleichsmassnahmen bei Ablehnung von EU-Recht durch die Schweiz

Wenn die Schweiz «gemäss Schiedsgericht gegen das Abkommen verstossen hat», kann die EU «im Rahmen des Abkommens oder eines anderen bilateralen Abkommens in den Bereichen betreffend den Binnenmarkt, an denen die Schweiz teilnimmt, verhältnismässige* Ausgleichsmassnahmen (…) ergreifen» (Art. 11 1. Institutionelles Protokoll). 

*«Verhältnismässig» ist ein auslegungsbedürftiger Begriff, die EU-Kommission wird über die Massnahmen entscheiden. Das Schiedsgericht kann dann die Verhältnismässigkeit beurteilen, das letzte Wort hat im EU-Gefüge der Europäische Gerichtshof (siehe Flyer zur Rechtsübernahme).

FAZIT 

Die Blockierung der Schweizer MedTech-Produkte im Mai 2021 schadete auch den EU-Staaten. So reagierten vor allem deutsche Behörden und Wirtschaftsverbände heftig. Die EU wird deshalb auch künftig auf das MRA nicht verzichten können – mit oder ohne EU-Paket.

Giorgio Behr, Unternehmer und Autonomiesuisse-Mitglied: «Es ist möglich, dass die neuen Verträge kurzfristig Vorteile bringen. Aber langfristig sind sie für die Schweiz nachteilig. Wir müssen die angebliche Erosion der Bilateralen hinterfragen. Ich sehe diese nicht. Beim Abkommen über die technischen Handelshemmnisse (MRA) hat die EU neue Normen eingeführt und wird für die 20 erfassten Branchen laufend neue einführen. Diese gelten für neue Zulassungen – aber das ist doch keine Erosion.» (NZZ vom 12. August 2025) 

FRAGE AN DEN BUNDESRAT

Wie gedenkt der Bundesrat die KMU in der Schweiz vor der Regulierungslogik der EU und ihrem damit verbundenen Bürokratieaufwand zu schützen? 

April 2026, mw

EU-PROGRAMME (EUPA)

DARUM GEHT’S

Die EU unterstützt grosse Forschungs- und Bildungsprogramme. Dazu gehören Horizon Europe für Forschung und Innovation sowie Erasmus+ für Bildungsmobilität. Daran beteiligt sich die Schweiz als weltweit bedeutendes Land für Bildung, Forschung und Innovation idealerweise.

Das ganze Horizon-Paket umfasst Horizon Europe, Euratom, Digital Europe und ITER. Für die Teilnahme vergibt das European Research Council ERC Grants, also Forschungsgelder. Die Summen für die meist siebenjährigen Programmgenerationen sind beachtlich: 95,5 Milliarden € für das 9. Europäische Forschungsrahmenprogramm 2021-2027, geplante 175 Milliarden € für das 10. Europäische Forschungsrahmenprogramm 2028-2034. Wobei fast 5 Prozent der Gelder an Ausschreibungen und Verwaltungen fliessen. Die Finanzierung besorgen EU-Mitgliedsstaaten, assoziierte und teilassoziierte Nicht-EU-Ländern wie Kanada, Norwegen, Grossbritannien (nach dem Brexit wieder ganz dabei), immer wieder auch die Schweiz. Ihr Status ist wechselhaft. 

Bei der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative 2014 setzt die EU die Teilnahme an Horizon 2020 teilweise aus, obwohl der Volkswille nicht umgesetzt wird. Neue Gespräche folgen. 2021, beim Abbruch der Verhandlungen zum Institutionellen Abkommen, stoppt die EU die Schweizer Teilnahme am Horizon-Paket und Erasmus+ per sofort. Worauf der Bund eigene Lösungen startet: Fördergelder gehen direkt an den Forschungsplatz Schweiz sowie an Schweizer Beteiligte in EU-Projekten. Als Alternative zu Erasmus+ kommt die 2018 gegründete Movetia-Initiative zum Zug: Schweizer:innen werden direkt in ihrer Lernmobilität unterstützt, zudem Ausländer:innen, die hierzulande ein Semester verbringen wollen. 

Seit der Unterzeichnung des vorläufigen Programme-Abkommens am 10. November 2025 ist die Schweiz wieder teil- respektive vollassoziiert: rückwirkend per 1. Januar 2025 für Horizon Europe, Euratom und Digital Europe, per 1. Januar 2026 für ITER, 2027 soll Erasmus+ folgen. Wie sich die Abstimmung zur 10-Millionen-Initiative im Juni 2026 auf die vorläufige Assoziierung auswirkt? Mitentscheidend für die Zukunft der Schweizer Beteiligung wird die Abstimmung zum Vertragspaket Schweiz-EU, wovon die EU-Programme ein Teil sind. 

GUT ZU WISSEN

Horizon Europe's Schwerpunkte: Marie-Sklodowska-Curie-Massnahmen zur Förderung der Forschendenmobilität, «globale Herausforderungen und industrielle Wettbewerbsfähigkeit Europas» für Klima-, Energie- und Gesundheitsprojekte, «innovatives Europa» zur Stärkung des «Innovationspotenzials». (Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI). Euratom, das Programm der Europäischen Atomgemeinschaft für Forschungs- und Ausbildungsmassnahmen im Nuklearbereich, fördert derweil nukleare Forschung und Innovation. Für die Laufzeit 2021-2025 steht ein Budget von 1,38 Milliarden € bereit, für die Jahre 2026 und 2027 zusätzliche 598 Millionen €. 

ITER, International Thermonuclear Experimental Reactor, ist ein experimenteller Reaktor, der durch Kernfusion fast unendlich Energie erzeugen soll. Die Infrastruktur wird seit 2007 im südfranzösischen Cadarache entwickelt. Zu den Vertragspartnern gehören China, Indien, Japan, Russland, Südkorea, die USA und EU. Die EU «koordiniert ihren Beitrag» über «Fusion for Energy» respektive Euratom. 2042 soll der Bau abgeschlossen sein. Doch die künstliche Sonne steht in der Kritik. Das Nachrichtenportel Energiezukunft titelt: «Zu spät, zu teuer, zu ungewiss». ITER braucht selber zu viel Energie. Und bei der eigentlich visionären Teilnahme unterschiedlichster Länder kam es zu unpräzisen Komponenten im Mikrobereich. Digital Europe «gestaltet die digitale Zukunft Europas» (EU-Strategie). Für die Ausschreibungen 2025-2027 stehen über 3,2 Milliarden Euro zur Verfügung. Die sechs spezifischen Ziele: Hochleistungsrechnen, Künstliche Intelligenz, Cybersicherheit, Halbleiger, digitale Kompetenzen und die Nutzung digitaler Technologien (SBFI).

Der administrative Aufwand fürs Horizon-Paket ist hoch. Rund 5 Prozent der Fördersummen fliessen in Verwaltung und Ausschreibungen, bei 95,5 Milliarden € fast 5 Milliarden €. 

Die Rechnung für die Schweizer Teilnahme: Am 16. Dezember 2020 beschliesst das Parlament für die Programmgeneration 2021-2027 total 6,1534 Milliarden CHF, davon 116,8 Millionen CHF für nationale Begleitmassnahmen, 614 Millionen CHF als Reserven. Die Botschaft des Bundesrats erklärt auf Seite 603: «Aufgrund der Nicht-Assoziierung 2021-2024 hat der Bundesrat jährlich Übergangsmassnahmen mit einem Maximalvolumen von 2,65 Milliarden CHF beschlossen; der bewilligte Verpflichtungskredit sah die Verwendung der Mittel in dieser Form im Falle einer ausbleibenden Assoziierung bereits vor.» Für die rückwirkende Assoziierung überweist die Schweiz nun folgende Beträge an die EU: 622,7 Millionen CHF für 2025, 668,9 für 2026, 663,1 für 2027. Der Pflichtbeitrag besteht aus einer Teilnahmegebühr an Programmen und einem operativen Beitrag. Dieser richtet sich nach dem Bruttoinlandprodukt des Landes. Auf den Nachtragskredit für 2026 über 67,3 Millionen CHF will eine Mehrheit des Ständerats laut Sitzung im März 2026 aber verzichten.

Im Anhang des vorläufigen Programme-Abkommens sind auch Schweizer Programmmöglichkeiten gelistet, für die sich EU-Forschende bewerben können. Darunter solche des Schweizerischen Nationalfonds mit einem jährlichen Fördervolumen von rund 1 Milliarde CHF. 2025 werden 2'400 Projekte von jungen und etablierten Forschenden mit 1,2 Milliarden CHF finanziert (SNF). 

CHRONOLOGIE DER BEZIEHUNG SCHWEIZ-EU 

1978: Forschungsabkommen zwischen Schweiz und Europäischer Atomgemeinschaft Euratom

1987: Erste Projektbeteiligung an den EU-Rahmenprogrammen für Forschung und Innovation RPFI

2000: Bilaterale I mit sieben Abkommen, darunter das Forschungsabkommen, werden am 21. Mai 2000 angenommen und treten am 1. Juni 2002 in Kraft. Beteiligung an RPFI-Projekten erfolgen

2004-2013: Teilnahme als assoziierter Staat am 6. Forschungsrahmenprogramm FRP (2003-2006) sowie am 7. FRP (2007-2013). Dafür leistet die Schweiz Pflichtbeiträge ans EU-Gesamtbudget 

2014: Annahme der Masseneinwanderungsinitiative am 9. Februar 2014 zeigt Wirkung. Am 26. Februar 2014 setzt die EU die Teilnahme am Bildungsprogramm Erasmus+ 2014-2020 aus. Fürs Forschungsprogramm Horizon 2020 (8. Forschungsrahmenprogramm 2014-2020) gilt eine teilweise Aussetzung. Bei den «wichtigsten Forschungsbereichen, den so genannten <Pfeilern der Wissenschaftsexzellenz>, soll der Status als assoziierter Staat bleiben (Zeit-Fragen). Bedingung ist,  2017 das Freizügigkeitsabkommen mit Kroatien zu ratifizieren

2017: Gründung von Movetia als Schweizer Alternative zu Erasmus+, um den Austausch und die Mobilität im In- und Ausland weiter zu fördern. Wie sich zeigt, kommt es günstiger, als assoziierter Drittstaat die Beteiligung selbst zu organisierten. Das Geld reicht sogar, um EU-Studierenden Unterstützung für ihren Lernaufenthalt in der Schweiz zu bezahlen. Erneute Vollassoziierung an Horizon 2020 

2021: Schweiz beendet Verhandlungen übers Institutionelle Abkommen InstaA. In der Folge verweigert die EU per sofort die Assoziierung am Horizon-Paket und an Erasmus+. Neuer Status: nicht-assoziierter Drittstaat. Plan B der Schweiz: Direktinvestitionen in den Forschungsplatz Schweiz mit 2'500 Beteiligungen an Projekten, die teils übers Jahr 2035 hinausdauern. Die Schweizer Lösung für Erasmus+ führt 2023 zu 16'000 Aufenthalten und Praktika in Europa, europäische Student:innen werden in der Schweiz unterstützt

2021: Brüssel schreibt Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler in der Schweiz an und «rät ihnen zum Wechsel an eine Hochschule in der EU» (Tagesanzeiger)

2024: Wiederaufnahme der Verhandlungen zwischen der Schweiz und EU im Rahmen des Pakets «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz-EU (Bilaterale III)»

2025: Pharaphierung des Pakets Schweiz-EU am 2. April 2025 in Brüssel. Unterzeichnung des «Programme»-Abkommens am 10. November 2025, um eine rückwirkende Assoziierung des Horizon-Pakets 2025-2027 zu ermöglichen. Per 1. Januar 2025 laufen nun wieder Horizon Europe, Euratom, Digital Europe. «Forschende und Innovatoren in der Schweiz nehmen  als Beneficiaries (Begünstigte) an Ausschreibungen von Horizon Europe, Euratom-Programm und DEP teil.» (SBFI)

2026: Wiederaufnahme der Beteiligung an der Forschungsinfrastruktur ITER per 1. Januar 2026

2027: Teilnahme an Erasmus+ nach Finanzierungsbeschluss der eidgenössischen Räte 

2027/28: Die vorläufige Assoziierung dauert längstens bis 31. Dezember 2028. Sollte das Paket Schweiz-EU nicht angenommen werden, sind Konsequenzen zu erwarten. Wobei es auch bei einer Annahme zu Überraschungen kommen könnte. Ausgleichsmassnahmen der EU wären laut Bundesrat bei den EU-Programmen nicht erlaubt, zu diesen gehört auch kein Institutionelles Protokoll. Aber die Assoziierung gilt nur bis 2028, für die folgende Programmgeneration besteht keine Zusicherung.  

KONTEXT

Die ETH Zürich ist die höchstqualifizierte Universität in Kontinentaleuropa und gehört zu den sieben besten weltweit. Ranking von Top Universities 2025: 1. Massachusetts Institute of Technology (USA), 2. Imperial College London (UK), 3. Stanford University (USA), 4. University of Oxford (UK), Harvard University (USA), University of Cambridge (UK), 7. ETH Zurich (CH). Auf Rang 22 folgt mit der Technischen Universität München die erste Universität der EU. (Top Universities) 

Vernetzung gehört zur Natur eines erfolgreichen Forschungs- und Innovationsplatzes, auch ohne EU-Abkommen. Zahlen dazu liefert Luciana Vaccara, Präsidentin von Swissuniversities: «Die Hälfte aller Professorinnen und Professoren an den Universitäten sind zugewandert. An den Fachhochschulen sind es 30 Prozent. Über 70 Prozent der Doktorierenden in Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften und Technik haben keinen Schweizer Pass. Dasselbe gilt für die Hälfte aller Start-up-Gründer.» (Tages-Anzeiger vor der 10-Millionen-Initiative)

Bei Ausländer:innen respektive Bildungsausländer:innen sind die Studienplätze an den ETHs immer begehrter. Zürich: von 16% (2000) auf mindestens 40% (heute). Lausanne: von 28% (2000) auf 60 % (heute). 2024 steuert die Bundeskasse 3,2 Milliarden CHF (Trägerfinanzierung und Forschungsbeiträge) in den ETH-Bereich (mit Paul Scherrer Institut, Empa, Eawag, WSL). Dabei sind die Studiengebühren an den ETHs Im Vergleich zu britischen Topuniversitäten sehr günstig. Weshalb sie inzwischen für Nichtschweizer:innen von 1'460 auf 4'380 CHF/Jahr verdreifacht worden sind. Immer noch tiefer als jene der Technischen Universität München, die bis 12'000 Euro/Jahr von Drittländern wie die Schweiz verlangt. (Nebelspalter) 

Das Vertragspaket Schweiz-EU würde durch Artikel 7b im Änderungsprotokoll des Freizügigkeitsabkommens dieselben Gebühren für inländische wie ausländische Studierende verlangen – Nichtdiskriminierung gemäss Unionsbürgerrichtlinie. Die Schweizer Hochschulen müssten die erhöhten Studiengebühren für ausländische Studierende also wieder abschaffen. Was sie noch interessanter machen dürfte. Dafür erhöhten sich die Kosten für den Bund, denn der Bundesrat hat den Hochschulen eine Kompensation ihrer Ausfälle versprochen. Selbst die Ecoplan-Studie weist darauf hin: «Die Attraktivität für EU/EFTA-Studierende könnte durch den Wegfall höherer Gebühren steigen.» «Dynamische Effekte» könnten sich insbesondere auf Studien- und Forschungsstandorte mit ohnehin starkem Ausländeranteil auswirken (Ecoplan S. 7 und 92).

POLITISCHE DEBATTE

Wie bedeutend sind «Horizon Europe»-Programme global? 

Kritiker:innen monieren, man investiere zu viele finanzielle und zeitliche Ressourcen allein für den Bewerbungsprozess. Die richtige Idee, ein vernetztes Forschungsumfeld und passende Investoren könnten viel schneller zum Ziel führen. Oliver Zimmer, langjähriger Oxford-Professor für moderne Europäische Geschichte aus Thalwil und Research Director bei CREMA in Zürich, in seinem Essay-Band «Brüssel einfach?»: «Wissenschaft beginnt nicht mit dem Wettkampf um positionale Güter, sondern mit einer neuen Idee. Ihr Verderben sind bürokratische und hierarchische Strukturen. Ihr Horizonte versetzendes Elixier ist die Freiheit.»

Befürworter:innen betonen, Horizon Europe gehöre zu den wichtigsten Forschungsprogrammen. Gerade die Schweiz mit den angesehenen Technischen Hochschulen in Zürich und Lausanne hätte beste Chancen auf die begehrten Grants. Durch die Vollassoziierung könnten Universitäten, Start-ups und Firmen auch bedeutende internationale Projekte mitinitiieren und leiten. Die Europäische Bewegung Schweiz mit Ziel EU-Beitritt der Schweiz in der Vernehmlassungsantwort: «<Horizon Europe> ist das grösste Forschungsförderungsprogramm weltweit und der zentrale Motor für die europäische Wissens- und Innovationspolitik. Die Schweiz verfügt über ein international anerkanntes Exzellenzsystem in Forschung und Bildung, mit starken Hochschulen, innovativen KMU, erfolgreichen Spin-offs und einem engen Zusammenspiel von Wissenschaft, Wirtschaft und öffentlicher Hand. Eine künftige Vollassoziierung an <Horizon Europe> ist deshalb eine wichtige Investition in die Zukunft und soll schnellstmöglich erreicht werden.»

Was würde eine Annahme oder Nichtannahme des Pakets Schweiz-EU bewirken?

Kritiker:innen finden, die Teilnahme an Horizon sei so oder so ein Druckmittel. Nach Abbruch der Verhandlungen 2021 wird die Schweiz per sofort von der Teilnahme ausgeschlossen. Eine Garantie, dass dies bei Paket-Annahme nicht wieder passiert, gibt es nicht, obwohl die Ausgleichsmassnahmen laut Vertrag nur in den Binnenmarktabkommen verhängt werden dürften. Zudem sei die Schweiz an allen Programmen nur für einige Jahre assoziiert, da der Bundesrat keine Zusicherung für Folgeprogramme erhalten habe. Wirtschaftshistoriker Tobias Straumann: «Die Vernetzung haben wir auch ohne Beteiligung an den EU-Forschungsprojekten, in Teams kooperieren kann man immer. Zum Teil erhalten die Teams sogar mehr Geld, wenn sich die Europäer in der EU und die Schweizer Kollegen gleichzeitig in der Schweiz um Finanzmittel bewerben.» Wenn die ETH tatsächlich ein Rekrutierungsproblem bekäme», müsste sie halt neue Lösungen suchen. (NZZ) 

Ganz anderer Meinung ist Astrid Epiney, Staatsrechtlerin aus Deutschland in Fribourg. Aus ihrem Gutachten für Swissuniversities zur «10-Millionen-Initiative»: «Spezifisch in Bezug auf Austauschprogramme und die Beteiligung der Schweiz an den EU-Programmen (insebesondere Horizon Europe) ist im Ergebnis damit zu rechnen, dass eine Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens den Ausschluss der Schweiz zur Folge hätte. Es sei an dieser Stelle daran erinnert, dass die derzeitige Beteiligung der Schweiz nur eine vorläufige ist, welche befristet ist: im Rahmen der «Bilateralen III» ist der Abschluss eines eigenen Abkommens über die Beteiligung der Schweiz an verschiedenen EU-Programmen vorgesehen (das sog. EU-Programmabkommen EUPA, welches übrigens in Art. 20 Abs.1 eine allgemeinde Kündigungsklausel enthält).» (Swissuniversities) 

ABKOMMEN (vorläufig von 1. November 2025 bis 31. Dezember 2028; Auszug)

ANHANG

RECHTLICHE EINORDNUNG

Noch vor der EU-Abstimmung ist am 10. November 2025 das Programme-Abkommen in Kraft getreten, was eine rückwärtige Assoziierung per 1. Januar 2025 an Horizon Europe ermöglicht. Die rückwärtige Assoziierung beruht auf Art. 7b im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG (Fedlex). Danach kann «der Bundesrat ohne Genehmigung der Bundesversammlung vorläufige Anwendungen beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten.» Die vorläufige Assoziierung hängt mit der Annahme oder Ablehnung des Pakets Schweiz-EU zusammen. 

Prof. em. Dr. iur. Paul Richli resultiert in seinem «Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Abkommenspakets Schweiz-EU» im Auftrag des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik: «Das Programme-Abkommen (EUPA) verschafft den Hochschulen der Schweiz den Zugang einerseits zum Programm Horizon 2021-2027 und zum Bildungsprogramm Erasmus+ bis 2027. Was auffällt, ist, dass es zu den künftigen Förderprogrammen im Anhang keine Rechtsgrundlagen gibt.» (S.144) Und weiter: «Per Saldo hat es die Schweiz verpasst, die Beteiligung an künftigen Programmen wie vor allem an Horizon-Fortsetzungsprogrammen zu sichern. Sie gibt der EU damit vielleicht sogar einen Hebel in die Hand, den diese benützen kann, um die Schweiz als Gegenleistung für die Zulassung zu neuen EU-Programmen für die Durchsetzung neuer EU-Anliegen unter Druck zu setzen. Die Schweiz riskiert damit, dass die EU sie in Zukunft zur Erreichung von Anliegen ausserhalb der Binnenmarktabkommen unter Druck setzen kann. Dies könnte zu neuen Diskussionen führen, wie sie in den letzten Jahren geführt worden sind.» (S. 70)

Der Schweizer Forschungsplatz als Druckmittel? Staatsrechtlerin Astrid Epiney schreibt im Swissuniversities-Gutachten zudem: «Zwar wäre es aus rechtlicher Sicht möglich, die Schweiz vollumfänglich an den Programmen im Allgemeinen und Horizon Europe im Besonderen zu assoziieren und ein solches Abkommen unabhängig von der Ausgestaltung der sonstigen Beziehungen Schweiz–EU abzuschliessen. Es ist jedoch nicht zu erwarten, dass die EU hierzu rasch Hand bieten würde: Sie betonte aus politischer Sicht immer wieder, dass die Frage nach der Beteiligung insbesondere am Forschungsprogramm im Zusammenhang mit den allgemeinen Beziehungen Schweiz–EU zu sehen sei; bevor diese nicht in die eine oder andere Richtung (Teilnahme am Binnenmarkt versus eine sonstige <lose> Beziehung, deren Charakteristika zu präzisieren wären) geklärt seien, komme eine dauerhafte Beteiligung der Schweiz als vollassoziiertes Mitglied nicht in Frage.»   

Bezüglich finanzieller Beiträge: Die Berechnungsmethoden des «operativen Beitrags» ist etwas undurchsichtig (Art. 7, Abs. 6). Die Teilnahmegebühr wird in Prozent des (undurchsichtigen) operativen Beitrags berechnet (Abs. 4) und laufend erhöht (Abs. 8). 2025: 2,5 %, 2026: 3 %, 2027:     4 %. «Ab 2028 kann der Gemischte Ausschuss die Höhe der Teilnahmegebühr anpassen.» (Abs. 4)  

EU-Kontrollen zur Betrugsbekämpfung in der Schweiz (Art. 12): Die EU könnte auf Schweizer Hoheitsgebiet Betrugskontrollen durchführen. Die Schweizer Behörden müssten die EU-Kommission über jeden «Umstand oder Verdacht in Bezug auf Unregelmässigkeiten» informieren. Alle Personen, die EU-Gelder erhielten, hätten mit  der Durchsuchung ihrer Räumlichkeiten und ihrer Computerdaten zu rechnen. «Auf Ersuchen der schweizerischen Behörden» dürften diese bei den EU-Kontrollen dabei sein. 

FAZIT 

Auf Programmgeneration 2021-2027 folgt 2028-2034. In der Botschaft des Bundesrats steht (S. 604): «Eine Assoziierung der Schweiz an den nächsten Programmgenerationen ist prinzipiell möglich und angedacht, vorbehältlich den von Seiten der EU definierten Beteiligungsmöglichkeiten für Drittstaaten. Die finanziellen Auswirkungen dieser zukünftigen Beteiligungen sind jedoch noch mit grösseren Unsicherheiten behaftet. Daher werden die Pflichtbeiträge ab 2028 unter der Annahme einer Teuerung von 1% sowie des Wegfalls der Rabatte für Euratom und ITER fortgeschrieben.» Die vage Aussage wird von Staatsrechtsprofessor Paul Richli in seinem Gutachten (S. 70) bestätigt: «Die Schweiz hat keinen Rechtsanspruch auf Beteiligung an neuen Programmen. Die EU kann Beteiligungsgesuche der Schweiz demnach ablehnen. Es ist nicht einmal verankert, dass sie einen Rechtsanspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Drittstaaten haben soll.» Bleibt ausser Pflichtbeiträgen alles möglich?

Pflichtbeiträge der EU für die Teilnahme an den vielen Schweizer Programmen, die im Abkommen aufgelistet sind, scheint es nicht zu geben. Immerhin ist bei «Artikel 12 zu Gegenseitigkeit» zu lesen: «Werden keine Finanzmittel bereitgestellt, können sich in der Union niedergelassene Rechtsträger mit eigenen Mitteln beteiligen.»

Der Forschungsplatz Schweiz ist in der EU-Zone von grosser Bedeutung. Weshalb erfolgen hier zuverlässig Nadelstiche? Ob mit oder ohne EU-Verträgen und überhaupt: Ist eine Schweizer Volksabstimmung nicht EU-konform, müsste nach bisherigen Erfahrungen damit gerechnet werden, dass die Partizipation am Horizon-Paket und an Erasmus+ ab der nächsten Programmphase verweigert würde. Im vorläufigen Abkommen ist zudem eine Kündigungsfrist von sechs Monaten festgehalten. «Offene Wissenschaft»? Unter Artikel 7, Teil II des Abkommens heisst's: «Die Vertragsparteien fördern und unterstützen in ihren Programmen (…) gegenseitig Verfahren der offenen Wissenschaft.» Wenn Europa als Forschungs- und Innovationskontinent auftreten will, sollten beteiligte und zahlende Länder in relativer Ruhe Visionen entwickeln können. Unabhängig davon, wie die Stimmbevölkerung eines direktdemokratischen Landes entscheidet. Nach dem Brexit ist Grossbritannien gerne wieder assoziiert worden. 

FRAGEN AN DEN BUNDESRAT

Die ETH Zürich platziert sich als einzige Hochschule respektive technische Universität von Kontinentaleuropa in den weltweiten Top 10. Das duale Bildungssystem ist ein USP der Schweiz. Wie profitiert die EU von unseren Forschungs- und Bildungsstätten und der Teilnahme am Horizon-Paket?

Gemäss Artikel 6 des Abkommens können «in der Union niedergelassene Rechtsträger» an «Programmen, Projekten, Massnahmen, Tätigkeiten oder sonstigen Aktivitäten der Schweiz oder Teilen davon teilnehmen, die jenen des Programms Horizont Europa und des Euratom-Programms gleichwertig sind». Muss die EU dafür auch einen Pflichtbeitrag an die Schweiz leisten, wie es umgekehrt der Fall ist.

Studienplätze an den Forschungs- und Bildungsstätten sind hierzulande begrenzt. Wie liessen sich bei Paket-Annahme Diskriminierungen gegenüber Einheimischen verhindern?

Weshalb sind die Programme zur Forschung, Bildung und Innovation eigentlich Teil des wirtschaftlich ausgerichteten EU-Vertragspakets? 

Und weshalb hat der Bundesrat keine Zusicherung für die Beteiligung an den Folgeprogrammen (beispielsweise Horizon ab 2028) erhalten?

April 2026, ear

LANDWIRTSCHAFTSABKOMMEN AGRARABKOMMEN & LEBENSMITTELSICHERHEIT 

DARUM GEHT’S

1999 schliessen die Schweiz und die EU ein Landwirtschaftsabkommen (LwA) ab. Ziel dieses nach wie vor gültigen Abkommens ist, die Freihandelsbeziehungen zwischen den Parteien durch Verbesserung des Marktzugangs für landwirtschaftliche Erzeugnisse der jeweils anderen Partei zu stärken (Fedlex Art. 1, Abs. 1). Das LwA von 1999 würde im Rahmen des Pakets Schweiz-EU in einen Agrarteil und einen Lebensmittelsicherheitsteil aufgeteilt. So umfasste der Agrarteil beispielsweise den Käse- und Weinhandel, der Lebensmittelteil das Saatgut und die Futtermittel.

Die Anhänge des Agrarteils würden neu mittels Äquivalenzmethode dem EU-Recht so angepasst, dass sie dessen vorgegebene Ziele verfolgen und die gleiche Wirkung haben müssen. Dabei ginge es nicht um eine Harmonisierung der Landwirtschaftspolitik zwischen der EU und der Schweiz; die Souveränität der Agrarpolitik mit bestehenden Zollregelungen bliebe einschliesslich Zollkontingente und deren Verwaltungsmethoden unangetastet. Ebenfalls blieben das Moratorium für gentechnisch veränderte Lebensmittel und die hohen Standards beim Tierschutz bestehen (Botschaft S. 551). 

Zusätzlich würde ein Schiedsgericht mit der Möglichkeit für Ausgleichsmassnahmen eingeführt. Gegenüber Ausgleichsmassnahme, welche bei «Verletzung» anderer Binnenmarktabkommen ergriffen würden, wäre der Agrarteil geschützt (Faktenblatt vom 13. März 2026). Weil im Agrarteil EU-Recht nicht direkt in Schweizer Recht eingefügt würde, sondern mit der Äquivalenzmethode Schweizer Recht angepasst, unterstünde dieses Schiedsgericht nicht direkt dem Europäischen Gerichtshof EuGH bei der Gesetzesauslegung (Änderungsprotokoll LwA, Schiedsgerichtsprotokoll Art. I.5, Abs. 2).

Der Teil zur Lebensmittelsicherheit würde der dynamischen Rechtsübernahme unterstellt. Dabei würde EU-Recht direkt in die Schweizer Rechtsordnung integriert. Bei Meinungsverschiedenheiten könnte das Schiedsgericht eingeschaltet werden. Die Auslegungshoheit hätte dabei der EuGH (Botschaft S. 818). Bei Streitigkeiten im Lebensmittelsicherheitsteil könnten Ausgleichsmassnahmen für das ganze LwA verhängt werden – selbst für den Agrarteil (Änderungsprotokoll LwA, Art. 7b). Damit ist der Agrarteil indirekt von der Auslegungshoheit des EuGH betroffen, obwohl das Schiedsgericht des Agrarteils dem EuGH nicht unterstellt ist (Botschaft S. 549). Zudem können im Bereich des Lebensmittelsicherheitsprotokolls auch Ausgleichgleichsmassnahmen erfolgen, wenn ein anderes Binnenmarktabkommen verletzt wurde (Protokoll zur Lebensmittelsicherheit Art. 21).

Mit dem neuen LwA erhielte die Schweiz Zugang zum Warnsystem für Lebens- und Futtermittel, dem European Rapid Alert System for Food and Feed RASF, zum Überwachungssystem für Pflanzengesundheit (EUROPHYT), zur Onlineplattform für Gesundheits- und Pflanzenschutz (TRACES), zum Tierseuchen-Informationssystem (ADIS) und ebenfalls zur Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit EFSA, welche über Risiken entlang der Lebensmittelkette informiert (Botschaft S. 828). An diese Agenturen und Überwachungssysteme müsste die Schweiz jeweils eine Teilnahmegebühr und einen operativen Beitrag bezahlen. Der Beitragsschlüssel basiert auf dem Verhältnis des BIP der Schweiz zum BIP der EU zu Marktpreisen. Die Teilnahmegebühr beträgt 4% des jeweils berechneten operativen Beitrages (Protokoll Lebensmittelsicherheit Art. 9).

GUT ZU WISSEN

Im Agrarteil wären vom Landwirtschaftsabkommmen aus dem Jahre 1999 nur noch die Anhänge 1-3 zu den Zollzugeständnissen und zum Käsehandel, Anhang 7 zum Handel mit Weinbauerzeugnissen, Anhang 8 zu den Spirituosen und aromatisierten weinhaltigen Getränken, Anhang 9 zu den landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln aus ökologischem Landbau, Anhang 10 zur Anerkennung der Kontrolle der Konformität mit den Vermarktungsnormen für frisches Obst und Gemüse und Anhang 12 zum Schutz von Ursprungsbezeichnungen und geografischen Angaben für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel. 

Im Lebensmittelsicherheitsteil würden neu die Anhänge 4 zur Pflanzengesundheit, 5 zu den Futtermitteln, 6 zum Saatgut und 11 Veterinärwesen neu im «Protokoll zur Lebensmittelsicherheit» separat geregelt (Faktenblatt 13.3.2026) Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit gliederte sich in fünf Teile. Es umfasste zwei Anhänge sowie zwei Anlagen (Botschaft S. 823). 

Das neue LwA erhöhte die Bürokratisierung in der Bundesverwaltung. Für gewisse Betriebe wären Registrierungs- und Bewilligungspflichten vorgesehen, die es im Schweizer Recht nicht gibt (Botschaft S. 891). Auch in der Aquakultur und der Geflügelhaltung würden neue Bewilligungspflichten eingeführt (Botschaft S. 947). 

Bei der Überprüfung und Bereinigung des Schweizer Rechts wäre anfänglich mit einem erheblichen Aufwand an personellen Ressourcen zu rechnen: Geplant wären zusätzlich 16 vollzeitäquivalente Stellen. Eine Schätzung des Personalaufwandes scheint gemäss Botschaft schwierig: «Aufgrund der grossen Anzahl betroffener Verordnungen und der Tatsache, dass in der Schweiz das Umsetzungsverfahren und die Inhalte noch in Bearbeitung sind, kann der zusätzliche Bedarf an personellen Ressourcen für die Umsetzung der Gesetze und Verordnungen bezüglich Lebensmittel und Pflanzenschutzmitteln nach heutigem Stand nicht genau bemessen werden. Dies wird erst möglich sein, nachdem alle betroffenen Verordnungen vollständig überarbeitet wurden. Dasselbe gilt für die Umsetzung der Gesetze und Verordnungen im Tierseuchenbereich. Der effektive Ressourcenbedarf kann erst beziffert werden, nachdem die betreffenden Verordnungen einer Totalrevision unterzogen wurden. Da schon heute ein gemeinsamer europäischer Veterinär-

raum besteht, dürfte der allfällige zusätzliche Bedarf aber geringer ausfallen.» (Botschaft S. 954) Zusätzlicher personeller und finanzieller Aufwand entsteht im Rahmen des Decision Shapings (Botschaft S. 829), wenn Schweizer Fachleute bei der Ausarbeitung von EU-Rechtsakten innerhalb der Europäischen Kommission mitwirken und regelmässig an Sitzungen vor Ort teilnehmen könnten. Personellen Mehraufwand generierte auch die Mitarbeit von Expert:innen in der EFSA (Botschaft S.954).

Am 21. April 2026 lockerte die EU die Regeln zur Gentechnik bei der Anwendung der CRISPR-Technologie. Dabei können Genscheren direkt ins Erbgut von Pflanzen, Tieren und auch Menschen eingreifen und das Genom verändern. Wird bei Pflanzen nur minimal eingegriffen, werden diese in der EU als gewöhnliche Züchtungen behandelt. Hierzu braucht es keine Sonderzulassungen mehr, sodass Lebensmittel ohne Kennzeichnung in Schweizer Supermärkte gelangen könnten. Die Schweiz hat bis 2030 ein Anbauverbot (SRF). 

KONTEXT

2024 nehmen die Exporte und Importe der Schweiz zu. Die Agrarexporte beläuft sich insgesamt auf 10,675 Milliarden CHF, die Importe auf 15,471 Milliarden CHF. Damit verschlechtert sich die Agrarhandelsbilanz 2024 im Vergleich zum Vorjahr um 10,8 %, was ein historischer Tiefstand bedeutet (Bundesamt für Landwirtschaft). Der Handel mit der EU macht 64 Prozent aus – ein 16-Milliarden-Markt. 51% der Schweizer Agrarexporte gehen in die EU und 73% von der EU in die Schweiz (BAZG). Die EU hat gegenüber der Schweiz ein Handelsbilanzdefizit. 

Am 16. September 2025 unterzeichnen Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay das Mercosur-Abkommen mit den EFTA-Staaten. Dazu gehören Norwegen, Liechtenstein, Island und die Schweiz. Mit 270 Millionen Einwohner:innen sei dieser Markt für die Exportwirtschaft zukunftsträchtig, so der Bundesrat in seiner Botschaft vom 25. Februar 2026. Die Eidgenössischen Räte werden in der Sommer- oder Herbstsession 2026 darüber entscheiden (SECO und ADMIN).

Am 9. Januar 2026 genehmigt auch der EU-Rat die Unterzeichnung zweier Mercosur-Abkommen. Sie werden am 17. Januar 2026 von Ursula von der Leyen unterzeichnet – trotz Widerständen einzelner Länder, allen voran Frankreich. Die Abkommen sollen im Mai 2026 vorläufig in Kraft treten, noch bevor sie der EuGH überprüft hat. Damit solle eine der grössten Freihandelszonen der Welt geschaffen werden. Hauptkritiker in Europa sprechen von einen «demokratischen Gewaltsakt» und «Missachtung der Landwirtschaft». Sie sehen in den günstigen Importen aus Südamerika eine existenzielle Bedrohung (SRF).

POLITISCHE DEBATTE

In der Botschaft greift der Bundesrat die Kontroverse rund um die beiden Teile des LwA wie folgt auf: «An den bestehenden Anhängen des Agrarteils des Landwirtschaftsabkommens wurden keine Änderungen vorgenommen. Sie werden auch in Zukunft weiterfunktionieren und aktualisiert werden wie bisher.» (Botschaft S. 549) Dieser Aussage halten die Gegner entgegen, dass im Hauptteil des aktuell gültigen LwA doch Änderungen vorgenommen würden. Sie kritisieren insbesondere die Einführung eines Streitbeilegungsmechanismus und die Möglichkeit der Ergreifung von Ausgleichsmassnahmen im Agrarteil. Im Zusammenhang mit dem Lebensmittelsicherheitsprotokoll wird zudem ein Souveränitätsverlust und damit eine generelle Schwächung der Schweizer Landwirtschaft und Gefährdung der Ernährungssicherheit moniert (Botschaft S. 552).

Positiv zum Abkommen im Paket Schweiz-EU äussert sich Christof Dietler von der Interessengemeinschaft Agrarstandort Schweiz. Danach werde die Schweiz nie mehr so gute Konditionen wie in den Bilateralen I und II bekommen und das neue Paket Schweiz-EU würde diese absichern (Swissinfo). 

Für den Wirtschaftsverband Economiesuisse haben die Schweizer Bauern «einen für sie positiven Deal» vorliegen. Sie schreiben in ihrem Faktencheck, dass vom Abkommen weder die Umwelt-, Klima-, Landschafts- oder Ernährungspolitik der Schweiz noch die Besteuerung von Agrarprodukten betroffen wären. Zusammenfassend schreiben sie: «So ist das Landwirtschaftsabkommen von der dynamischen Rechtsübernahme ausgenommen und Ausgleichsmassnahmen sind nur im Fall einer Verletzung des Landwirtschaftsabkommens inkl. dem Teil zur Lebensmittelsicherheit möglich.» (Economiesuisse). Diese Aussage ist zu wenig präzise. Dazu das Faktenblatt des Bundesrats vom 13. März 2026: «Das Landwirtschaftsabkommen von 1999 wird in Zukunft in zwei Teile gegliedert sein. Einen Agrarteil, der nicht der dynamischen Rechtsübernahme untersteht, und einen Teil zur Lebensmittelsicherheit, der neu durch ein Protokoll zur Lebensmittelsicherheit geregelt wird und der dynamischen Rechtsübernahme untersteht.» Auch sind Ausgleichsmassnahmen im Teil zur Lebensmittelsicherheit möglich, wenn andere Abkommend des Pakets Schweiz-EU verletzt würden.

Wie bei allen Abkommen dreht sich die politische Debatte auch beim LwA um die institutionellen Elemente. Die Frage ist, inwiefern die Schweiz ihre Souveränität behalten kann, sich einseitig den Vorgaben der EU anpasst oder gar unterwirft. Exemplarisch hierfür ist die Vernehmlassungsantwort des Schweizerischen Bauernverbands SBV. Dieser unterstützt den bilateralen Weg grundsätzlich 

und hält einen «bilateralen Weg» für «alternativlos» (SRF). Zum neuen LwA äussert er sich der SBV eher kritisch. Positiv beurteilt er, dass der Agrarteil von Ausgleichsmassnahmen aus anderen Abkommen ausgenommen wurde und der Agrarteil nicht der dynamischen Rechtsübernahme unterstellt werden würde. Kritisch hingegen sieht er die dynamische Rechtsübernahme im Lebensmittelsicherheitsteil, welche die Ernährungssouveränität der Schweiz bedrohe. In diesem Teil wären auch Ausgleichsmassnahmen wegen der Verletzung anderer Abkommen möglich. Förderbeiträge, Marktunterstützungen und Investitionshilfen seien als «als Instrumente zur Absicherung von öffentlichen und verfassungsmässig eingeforderten Gütern» zu verstehen und nicht als Wettbewerbsverzerrungen (SBV). Der Bauernverband hat sich politisch noch nicht abschliessend positioniert, sondern wartet, bis die parlamentarische Debatte abgeschlossen ist (SRF). Zudem fordert er das doppelte Mehr und eine Volksabstimmung zum Abkommenspaket Schweiz-EU.

Im Sommer 2025 entbrannte eine Kontroverse um die Frage, inwieweit die EU-Kontrolleure in Schweizer Ställe eindringen könnten (Nebelspalter). Die Sorgen basieren auf dem Kontrollanspruch der EU, dass im Rahmen von Audits Systemkontrollen vor Ort durchgeführt werden. Dies sind Prüfungen, wie die Schweiz ihre eigenen Kontrollen organisiert und umsetzt. Dem entgegnete Michael Beer, stv. Direktor beim Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, in einem Interview (Aargauerzeitung) und der Bundesrat in der Botschaft: Solche Audits durch Kontrolleure aus dem Ausland seien schon unter dem bestehenden LwA gang und gäbe. Zudem würden auch Behörden aus China und den USA Kontrollen in der Schweiz durchführen. 

Im Schweizer Bauer äussert sich Leo Müller, Nationalrat der Mittepartei, ebenfalls zurückhaltend, da Betriebe dem EU-Recht unterstellt würden, die ihre Produkte gar nicht exportierten (Schweizer Bauer).

ÄNDERUNGSPROTOKOLL 

SCHIEDSGERICHTSPROTOKOLL ALS ANHANG ZUM AGRARTEIL

PROTOKOLL zur Errichtung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums

RECHTLICHE EINORDNUNG

Im jetzt gültigen LwA müssen Streitigkeiten im Ausschuss zwischen der Schweiz und der EU konsensual ausgetragen werden (Fedlex Art. 7 Streitbeilegung). Bei schwerwiegenden Störungen des eigenen Marktes kann die betroffene Partei Schutzmassnahmen (Art. 10) ergreifen, bis geeignete Lösungen gefunden worden sind. Gemäss der Evolutivklausel (Art. 13) können beide Parteien Gespräche aufnehmen, um auf der Grundlage gegenseitiger und beiderseits vorteilhafter Präferenzregelungen den weiteren Abbau von Handelshemmnissen im Agrarbereich zu beschliessen. Das aktuelle LwA ist ein typisches Abkommen zwischen zwei Ländern auf Augenhöhe (Mutual Agreement), die sich gegenseitig als gleichberechtigte Partner mit autonomen Rechtsordnungen anerkennen. Dieses Gleichgewicht würde mit dem neuen LwA zugunsten der EU verschoben.

Im Agrar- und Lebensmittelsicherheitsteil würden institutionelle Elemente eingebaut: Die Anhänge des Agrarteils blieben unangetastet. Durch die institutionellen Elemente veränderte sich jedoch dessen Hauptteil. Der bisherige «Ausschuss» zwischen der Schweiz und der EU würde zum «Gemischten Ausschuss». Neu könnte bei Streitigkeiten ein Schiedsgericht angerufen werden. Dieses unterstünde aber nicht der Auslegungshoheit des Europäischen Gerichtshofes. Streitigkeiten wären der «Schiedsgerichtbarkeit» unterstellt (Schiedsgericht Protokoll Art. I,a). Dabei käme es zu relevanten Verschiebungen – weg vom diplomatischen Aushandeln hin zu einer Verrechtlichung der Aushandlungsprozesse unter Einbezug von externen Schiedsgerichten. Organisiert würde das Schiedsgericht vom Internationalen Büro des Ständigen Schiedshofes in Den Haag (Schiedsgericht Protokoll Art. I.2). Das Schiedgericht entscheidet abschliessend und endgültig. Zudem definierte es Ausgleichsmassnahmen und Kosten, die der angeklagten Partei in Rechnung gestellt würden (Schiedsgericht Protokoll Art. III. 9). Könnte sich das Schiedgericht nicht einvernehmlich einigen, entschiede die Mehrheit (Schiedsgericht Protokoll Art. IV.1). Eine Partei könnte die Erhöhung der Schiedrichter von drei auf fünf verlangen. Zur Anwendung käme das Recht aus dem Abkommen und dem Völkerrecht (Schiedsgericht Protokoll Art. IV.3). Der Vorsitzende würde vom Vorsitzenden des Schiedhofes bestellt. 

Im Agrarteil würde die Äquivalenzmethode angewendet, d.h. Schweizer Recht müsste sich EU-Recht hinsichtlich Ziels und Wirkung einseitig anpassen. So heisst es in der Botschaft: «Bei der Übernahme neuen EU-Rechts ist konkret zu prüfen, ob das entsprechende schweizerische Recht das gleiche Ergebnis erzielt wie das übernommene EU-Recht. Ist dies nicht der Fall, ist eine Anpassung des Schweizer Rechts erforderlich.» (Botschaft S. 102) Mit dem Schiedgericht würde die Äquivalenzmethode im Agrarteil rechtlich dynamisiert. Gegenüber dem jetzt gültigen LwA fände eine Verrechtlichung auf Kosten diplomatischer Lösungen statt. Ganz verabschiedet wäre das bisherige Abkommen von 1999 mit der Besitzstandwahrung bei Ausnahmen wie den Zöllen, dem Gentechmoratorium oder auch dem höheren Schutz des Tierwohls jedoch nicht. Aufgrund gegenseitiger Marktinteressen (Stichwort Exportüberschuss von Agraprodukten der EU in die Schweiz) käme der Agrarteil einem Abkommen auf Augenhöhe nahe. Nicht zu übersehen wäre jedoch die terminologische Angleichung der institutionellen Elemente an die Methode der dynamischen Rechtsübernahme. 

Der Lebensmittelsicherheitsteil wäre ganz der dynamischen Rechtsübernahme von EU-Recht unterstellt. In der Botschaft (S. 818) wird das Vorgehen folgendermassen begründet: «Angesichts der Zielsetzung eines gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraums, in dem jederzeit dieselben Regeln gelten sollen, wurde die dynamische Rechtsübernahme im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit nach der sogenannten Integrationsmethode (s. Ziff. 2.1.6.2.5) ausgestaltet. Neu werden die für den gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum einschlägigen EU- Rechtsakte mit ihrer Integration in den Anhang I des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit Teil der schweizerischen Rechtsordnung und sie können direkt von den rechtsanwendenden Behörden angewendet werden.» 

Relevant ist, dass bei der dynamischen Rechtsübernahme die EU-Rechtsakten auch für inländische Betriebe gelten würden, die nur in der Schweiz Handel betreiben. Die Umsetzung des Protokolls zur Lebensmittelsicherheit erfordert eine Revision von Bundesgesetzen (Botschaft S. 957). Eine Besonderheit ist, dass bei Streitigkeiten in anderen Binnenmarktabkommen des Pakets Schweiz-EU im Agrarteil keine Ausgleichsmassnahmen verhängt werden dürfen, im Bereich der Lebensmittelsicherheit hingegen schon (Faktenblatt vom 13. März 2026).

FAZIT

Beim LwA lässt sich eine interessante Rechtsentwicklung im Verhältnis EU-Schweiz beobachten: Im aktuellen LwA haben wir einen Vertrag, bei dem beide Seiten ihre Rechtssysteme gegenseitig anerkennen; im Agrarteil des neuen LwA sehen wir eine Anleichung des Schweizer Rechts an EU-Recht und im Protokoll zur Lebensmittelsicherheit, wie EU-Recht direkt übernommen wird. 

Das aktuell LwA von 1999 ist ein Abkommen auf Augenhöhe zweier souveränen Staaten. Der Landwirtschaftshandel der EU mit der Schweiz wird im Rahmen des «Ausschusses» diplomatisch ausgehandelt; beide Seiten können Schutzklauseln für ihre Landwirtschaftsinteressen geltend machen. In seinen Grundzügen ist dieses LwA statisch. Lediglich der verankerte Veterinärausschuss (Fedlex, Anhang 11, Art. 19) verfügt über die Kompetenz zur dynamischen Rechtsangleichung mit der EU. Die Äquivalenzmethode ist allerdings nicht der dynamischen Rechtsübernahme unterstellt. Durch die zusätzlich Einführung von Schiedsgericht und Ausgleichsmassnahmen im Änderungsprotokoll auch im Agrarteil fände eine Verrechtlichung der Handelsbeziehung mit der EU weg vom diplomatischen Aushandeln statt. Das Protokoll zur Lebensmittelsicherheit würde diesen Prozess mit der dynamischen Rechtsübernahme und der Einfügung von EU-Recht zu Ende führen. Gleichzeitig nähme auch der Bürokratieaufwand zu, was zu einem personellen und finanziellen Mehraufwand für die Schweiz führte.

In zahlreichen Stellungnahmen zum neuen LwA wird die Tatsache, dass die Anhänge des jetzigen Agrarabkommens unangetastet bleiben sollen, positiv bewertet. Zu bedenken ist aber, dass der «Gemische Ausschuss für Landwirtschaft» über Änderungen dieser Anhänge plus ihrer Anlagen beschliessen könnte. Damit stellt sich die Frage, ob die Zusicherungen im Änderungsprotokoll (Art. 11) bald Makulatur würden.

FRAGEN AN DEN BUNDESRAT

Wie garantieren Sie, dass die Anhänge im Agrarteil des LwA weiterhin gültig bleiben, wenn nach Art. 11 der Gemischte Ausschuss diese ändern könnte?

Warum wurde mit dem «Protokoll zur Lebensmittelsicherheit» die dynamische Rechtsübernahme und nicht die Äquivalenzmethode ins LwA eingeführt? 

April 2026, rbh

DYNAMISCHE RECHTSÜBERNAHME ALS EIGENTLICHE CRUX DES PAKETS SCHWEIZ-EU 

DARUM GEHT‘S

Mit der dynamischen Rechtsübernahme würden EU-Rechtsakte gemäss Institutionellen Protokollen direkt oder indirekt in das Schweizer Recht integriert. Folgende Abkommen wären betroffen: Personenfreizügigkeit, Luftverkehr, Landverkehr, MRA, Landwirtschaft, Strom, Gesundheit und Lebensmittelsicherheit. 

Der Bundesrat behauptet, die dynamische Rechtsübernahme stimme rechtlich mit der Regelung in den heutigen bilateralen Abkommen überein und bringe keine Einschränkung der verfassungsmässigen Rechte der verschiedenen Schweizer Akteure mit sich: 

Bundesrat: «Die vorliegenden Abkommen sichern die verfassungsmässigen Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung, des Bundesrates, der Gerichte und des Volkes sowie die Initiativ- und Referendumsrechte.» (Begleitbrief zur Vernehmlassung vom 13. Juni 2025)

Bundesrat: «Alles in allem stehen die institutionellen Elemente im Einklang mit den in den bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU bereits bestehenden Lösungen. Es handelt sich um keine grundlegende Änderung dieser Beziehungen. Die institutionellen Elemente haben also keinen verfassungsrechtlichen Charakter.» (Erläuternder Bericht vom 13. Juni 2025, S. 90)

Kritiker:innen setzen dem entgegen: Die institutionellen Elemente bedeuteten einen Paradigmenwechsel* von zweiseitigen (bilateralen) Verträgen auf Augenhöhe zur einseitigen Verpflichtung der Schweiz, in weiten Bereichen EU-Recht zu übernehmen und auf selbständige Rechtssetzung zu verzichten.
*= fundamentale Änderung

Weitere Kritiker:innen: Das Rechtsübernahmeverfahren hätte innerhalb der Schweiz eine Verschiebung der Macht zur Exekutive zur Folge, eine Ausweitung der Bundesverwaltung und Expertokratie. Mit der drohenden Verhängung so genannter Ausgleichsmassnahmen durch die EU würden das Stimmrecht und die freie Meinungsbildung des Volks auf gravierende Weise beschränkt.

GUT ZU WISSEN

Die Integration von neuem EU-Recht erfolgte nach der Integrations- oder Äquivalenzmethode. Die Integrationsmethode würde beim Freizügigkeitsabkommen, Luftverkehrsabkommen und allen künftigen Abkommen (Strom, Gesundheit, Lebensmittelsicherheit plus allfällige weitere) gelten. Die EU-Gesetze würden direkt in die Abkommen integriert, falls nicht der Gemischte Ausschuss GA Anpassungen beschlösse. Diese Rechtsakte würden dadurch Teil der Schweizer Rechtsordnung, ohne dass sie in das Landesrecht überführt werden müssten (das heisst, das Parlament kann keine Gesetze dazu erlassen). Die Schweiz müsste ihre bisherigen Gesetze jedoch anpassen, wenn sie den Bestimmungen der integrierten EU-Rechtsakte widersprächen. Ein Referendum wäre in dieser 1. Phase im GA möglich.  (Erläuternder Bericht, S. 73/74) 

Die Äquivalenzmethode würde beim MRA, Landverkehrsabkommen und bei jenen Teilen des Agrarabkommens gelten, die nicht ins Lebensmittelsicherheitsabkommen kämen. Bei diesen Abkommen wären die EU-Rechtsakte nicht direkt in der Schweiz anwendbar. Die Schweiz müsste jedoch dafür sorgen, dass ihr Recht das gleiche Ergebnis erzielte, das mit den betreffenden EU-Rechtsakten angestrebt wird. Auch hier müsste die Schweiz zudem ihre bisherigen Gesetze anpassen, wenn sie den Bestimmungen der integrierten EU-Rechtsakte widersprächen. Referendum: Bei diesem Verfahren wäre es möglich gegen die Umsetzung des EU-Rechts in Schweizer Gesetze durch das Parlament und unter Androhung von Ausgleichsmassnahmen. (Erläuternder Bericht, S. 73/74)

Zuständige Gremien wären Gemischter Ausschuss und Schiedsgericht. Gemäss Artikel 10 des Änderungsprotokolls zum MRA (wörtlich gleich für alle Abkommen) würde ein Gemischter Ausschuss eingesetzt. Er setzte sich aus Vertretern der Bundesverwaltung und der EU-Kommission zusammen. Laut Bundesrat wären die Namen der Teilnehmer nicht öffentlich bekannt. Die Schweizer «Vertreterinnen und Vertreter der zuständigen Ämter und Dienststellen nehmen auf Weisung der jeweiligen Ämter beziehungsweise Departemente oder des Bundesrates teil. Es sind nicht immer dieselben Personen. Je nach Wichtigkeit der behandelten Themen wird eine Medienmitteilung über das Treffen eines gemischten Ausschusses publiziert.» (Interpellation 19.3212 von Nationalrat Thomas Aeschi: «Licht ins Dunkel der Schattenkabinette, der gemischten Ausschüsse Schweiz-EU»)

Bezüglich Schiedsgericht: Wenn sich die Parteien im Gemischten Ausschuss nicht einig würden, könnte eine Partei (faktisch die EU) ein Schiedsgerichtsverfahren einleiten. Die Zusammensetzung des Schiedsgerichts und der Ablauf des Verfahrens würde in der Anlage zum Institutionellen Protokoll (für alle Abkommen gleich) geregelt. Das Schiedsgericht bestünde aus drei oder fünf Schiedsrichtern, jede Partei bestimmte einen beziehungsweise zwei Schiedsrichter. Diese wählten den Vorsitzenden des Schiedsgerichts. Die freie Auswahl der Schiedsrichter wird laut Institutionellem Protokoll eingeschränkt, indem «eine indikative Liste mit Personen, die über die notwendigen Qualifikationen verfügen», erstellt wird (Art. II.2 Bestellung der Schiedsrichter, Absatz 4). Wer diese Liste erstellt, bleibt offen. 

Falls das Schweizer Parlament beschliessen sollte, dass es die Schiedsrichter selbst wählen will, wäre es also nicht frei in seiner Wahl. Das Schiedsgericht muss den Fall dem EuGH vorlegen, falls es um die Auslegung oder Anwendung von EU-Recht geht. (Institutionelles Protokoll Art. 10 Abs. 3, hier S. 7)

In der Folge werden die Institutionellen Elemente vertieft: A) Ziel der Dynamischen Rechtsübernahme, B) Decision Shaping, C) Integration von neuem EU-Recht und D) Streitbeilegung. 

A) ZIEL DER DYNAMISCHEN RECHTSÜBERNAHME

Die dynamische Rechtsübernahme würde mit institutionellen Elementen und Prozessen vollzogen, welche die Art und Weise der institutionellen Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz bestimmten. Ziel der Institutionellen Protokolle ist die Angleichung aller heutigen und künftigen Abkommen an das EU-Recht und ihre einheitliche Auslegung und Anwendung gemäss Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs EuGH. Das Institutionelle Protokoll lautet für alle betroffenen Abkommen wörtlich gleich (ausser bei einigen Ausnahmebestimmungen). Es ist deshalb nicht nötig, sie alle zu lesen. Als Beispiel folgt hier das Institutionelle Protokoll zum MRA. 

Institutionelles Protokoll (Auszug; Artikel 1, 3, 7)

B) DECISION SHAPING 

Information und Anhörung zu neuem EU-Recht: Zu geplantem neuen EU-Recht könnte der Bundesrat seine Meinung einbringen – neben den Vertretern der 27 EU-Staaten. Der Ablauf:

1. Europäische Kommission schlägt neue EU-Rechtsakte vor

2. EU informiert die Schweiz über anstehende neue Rechtsakte

3. Bundesrat informiert oder konsultiert die zuständigen Parlamentskommissionen und je nach Bedeutung für die Kantone auch die Konferenz der Kantonsregierungen KdK 

4. Schweizer Delegation setzt sich mit geplanten EU-Rechtsakten auseinander 

5. Die geplanten EU-Rechtsakte werden im Gemischten Ausschuss GA diskutiert und eventuelle Anpassungen geprüft (im Fall von Ausnahmen im Abkommen). Der GA besteht aus Beamten und Diplomaten beider Parteien 

Institutionelles Protokoll dazu

Rechtliche Einordnung 

Der gesamte Integrationsprozess von EU-Rechtsakten in die Schweizer Rechtsordnung läuft im Gegensatz zur Schweizer Rechtssetzung top down und nicht wie in der Schweiz bottom up ab. Das stellt für die Schweiz einen Paradigmenwechsel dar. EU-Recht wird von der EU-Kommission vorgeschlagen, vom EU-Rat (Regierungen der EU-Mitgliedstaaten), oft mit Mehrheitsentscheid, beschlossen und vom EU-Parlament abgesegnet. 

Im Vorfeld geplanter EU-Rechtsnormen (Decision Shaping) können sich der Bundesrat und seine Delegation in Diskussionen im Gemischten Ausschuss zwar einbringen, haben jedoch keinerlei Entscheidungskompetenzen. Decision Shaping ist kein Decision Making. 

Innerstaatlich schlägt der Bundesrat in seiner Botschaft an das Parlament vor, dass er dieses in der Phase des Decision Shaping über «wichtige» EU-Rechtsakte informieren und zu «wesentlichen» EU-Normen konsultieren will. Das ist der Fall, wenn ein EU-Rechtsakt «wichtige» oder «besonders wichtige» rechtsetzende Bestimmungen enthält und «die Verabschiedung oder Änderung eines Bundesgesetzes erfordern würde» (Botschaft, S.127) Damit behält sich der Bundesrat die Entscheidungskompetenz vor, inwieweit er das Parlament einbeziehen will. Dasselbe gilt für den Einbezug der Kantone im Decision Shaping (Botschaft des Bundesrats, S. 121).

C) INTEGRATION VON NEUEM EU-RECHT

1. Die Schweiz und die Union müssen dafür sorgen, dass die Rechtsakte der Union nach ihrer Verabschiedung so rasch wie möglich in das Abkommen integriert werden (Art. 5,2 Institutionelles Protokoll) 

2. Erlässt die EU eine neue Vorschrift, informiert sie die Schweiz über den Gemischten Ausschuss GA (Art. 5,3 Institutionelles Protokoll)

3. Der GA muss die Änderung des Abkommens «so rasch wie möglich» beschliessen. Der Bundesrat ermächtigt die Schweizer Delegation im GA, einen Beschluss zu fassen. Die Bundesversammlung genehmigt die Beschlüsse des GA zur Übernahme des EU-Rechts. Danach ratifiziert der Bundesrat die Beschlüsse des GA (Botschaft des Bundesrats, S. 128) 

3. Während der Diskussion im GA informiert die Schweiz die EU, ob die Übernahme der EU-Norm eine Änderung der Bundesgesetzgebung erfordert und ob das Referendum dagegen ergriffen werden kann. In diesem Fall hat die Schweiz bis 3 Jahre Zeit für die «Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Verpflichtung» (Art. 6 Institutionelles Protokoll) 

4. Die Stimmberechtigten der Schweiz könnten EU-Normen mittels Referendum während der Diskussionsphase im GA ablehnen. Hierzu müssten 50'000 Unterschriften gesammelt werden. Würde die EU-Gesetzesübernahme von der Schweiz abgelehnt, könnte die EU Ausgleichsmassnahmen verhängen, die vor der Abstimmung unbekannt wären (siehe Streitbeilegung)

5. Der Beschluss des GA ist für die Schweiz bindend: Ab diesem Moment hat sie das EU-Recht übernommen, es wird in die Anhänge der betreffenden Abkommen gesetzt und tritt sofort in Kraft. Sagen die Diplomaten und Beamten im Gemischten Ausschuss Ja, sagt die Schweiz Ja

Institutionelles Protokoll dazu

Innenpolitische Auswirkungen: Machtzuwachs des Bundesrates

Der Bundesrat hat im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme grossen Machtzuwachs. «Die Schweizer Delegation kann einem Beschluss des GA nur zustimmen, wenn sie dazu ermächtigt wurde. Die Zustimmung zu einem GA-Beschluss ist vergleichbar mit der Unterzeichnung eines völkerrechtlichen Vertrags. Folglich liegt es gemäss Artikel 184 Absatz 2 BV in der Zuständigkeit des Bundesrates, die Schweizer Delegation zur Annahme eines GA-Beschlusses zu ermächtigen. Er kann diese Kompetenz an ein Bundesdepartement oder ein Bundesamt delegieren.» (Botschaft des Bundesrats, S. 104) 

Zulasten Parlament: Ausserdem will der Bundesrat das Parlament «in Anwendung von Artikel 152 und des neuen Artikels 152a ParlG» lediglich «über die verschiedenen Phasen der Verfahren im Bereich der institutionellen Elemente informieren und konsultieren». (Botschaft, S. 126, Tabellen S. 127-130) 

Zulasten Vernehmlassungsteilnehmer: Der Bundesrat lehnt auch den Einbezug weiterer interessierter Kreise in den Rechtsübernahmeprozess ab, insbesondere eine Konsultation der üblichen Vernehmlassungsadressaten oder die Beteiligung am GA: «Eine solche Mitwirkung entspricht nicht der in der BV vorgesehenen Kompetenzordnung. Der Einbezug der interessierten Kreise ist weiterhin gemäss den geltenden internen Regeln namentlich durch die Vernehmlassungsverfahren gewährleistet. Sie wird zudem im Rahmen des Decision Shaping durch den vom Bundesrat vorgeschlagenen Transparenzansatz sichergestellt». (Botschaft, S. 87)

Innenpolitisch sind diese und weitere Bemühungen des Bundesrates, im Rechtsübernahmeverfahren das Parlament und die gemäss BV Art. 147 berechtigten Vernehmlassungsteilnehmer (Kantone, politische Parteien, Verbände und weitere interessierte Kreise) möglichst aussenvorzuhalten, ärgerlich. 

In Wirklichkeit ist der Bundesrat hier einfach realistisch: Er weiss, dass die Rechtssetzungskompetenz des Parlaments und die einzigartig demokratische Institution des Vernehmlassungsrechts in der EU und deshalb auch im Rechtsübernahmeverfahren gemäss dem EU-Vertragspaket nicht möglich ist. Er sagt das aber nicht offen, sondern zieht sich hinter den «Transparenzansatz» zurück, das heisst er verspricht, dass er öffentlich alle «interessierten Kreise» informieren werde über anstehende Rechtsänderungen der EU und deren Einfluss auf die Abkommen Schweiz-EU.

Das Parlament könnte in seinen Debatten eine Ausweitung der Ansprechpartner gesetzlich festlegen. Allerdings ist die Frage, wie viel Einfluss die Schweizer Institutionen und Vernehmlassungsadressaten faktisch auf die Ausgestaltung oder Übernahme neuen EU-Rechts hätten. 

Umgehung des Referendumsrechts verhindern: Das Parlament sollte vor allem darauf achten, dass der Bundesrat nicht versucht, EU-Normen mit «wichtigen rechtssetzenden Bestimmungen» im Schweizer Recht mit blossen bundesrätlichen Verordnungen umzusetzen, gegen die kein Referendum möglich ist.

Initiativ- und Referendumsrecht: Bundesrat in der Botschaft, S. 140: «Weder die einzelnen Abkommen noch die darin enthaltenen institutionellen Elemente verhindern, dass eine Volksinitiative lanciert werden kann, die sich gegen die Übernahme einer relevanten Weiterentwicklung des EU-Rechts in das betroffene Abkommen richtet, sofern sie die bekannten verfassungsrechtlichen Gültigkeitsvoraussetzungen erfüllt. Ebenso wird gegen eine solche Rechtsübernahme bzw. ein in diesem Zusammenhang erforderliches neues Gesetz oder eine erforderliche Gesetzesanpassung das Referendum ergriffen werden können. Die verfassungsrechtlichen Quoren und Fristen (…) bleiben ebenfalls unverändert.»

Das ist eine rein formalistische Sichtweise. Realistischer Filippo Leutenegger, Kantonaler FDP-Parteipräsident und früherer Zürcher Stadtrat, auf die Frage: «Weshalb geht Ihnen die dynamische Rechtsübernahme zu weit? (…) Es wäre weiterhin möglich, das Referendum zu ergreifen und EU-Recht abzulehnen». Leutenegger: «Ja, aber über solchen Abstimmungen würde immer der Schatten der sogenannten Ausgleichsmassnahmen schweben – was eigentlich nur ein schöneres Wort für Sanktionen ist. Wenn wir Nein zu einer vorgesehenen EU-Rechtsübernahme sagen, darf die EU der Schweiz Sanktionen aufbrummen. So können die Stimmenden nicht mehr ganz frei abstimmen. Wir wüssten wohl nicht einmal vorher, welche Strafen sich die EU ausdenkt.» (NZZ vom 23. Juni 2025)

Aussenpolitische Auswirkungen: Lobbying statt demokratische Teilhabe

Beschränkte Mitsprachemöglichkeiten der Schweizer Delegation im Gemischten Ausschuss: Die Delegation kann zwar im Auftrag des Bundesrates Ja oder Nein sagen zur Übernahme von neuem EU-Recht, aber im institutionellen Rechtsübernahmeverfahren entscheidet letztlich die EU, denn sie entscheidet auch über neues EU-Recht. 

Paul Richli stellt in seinem Rechtsgutachten ausführlich die Einbindung der Schweiz in den Ablauf der EU-Rechtsetzung dar (S. 36ff): «Die Formulierungen in Art. 4 MRA (…) als Beispiele für das gesamte Abkommenspaket könnten den Eindruck erwecken, dass die Vertretung der Schweiz nach dem Abschluss der Abkommen zusammen mit der Vertretung der EU-Kommission über einen erheblichen Spielraum im Gemischten Ausschuss verfüge. Insbesondere könne sie inskünftig leicht Ausnahmen und Anpassungen bei neuen EU-Rechtsakten vereinbaren. (…) Es ist keineswegs sicher, dass in künftigen EU-Rechtsakten leicht neue Ausnahmen ausgehandelt werden könnten. Die EU-Kommission könnte selber neue Ausnahmen nicht zusichern. Der Rat und das Europäische Parlament können diesbezüglich nicht übergangen werden. Und die Mitgliedstaaten haben gemäss Art. 4 Abs. 2 EUV Anspruch auf Gleichbehandlung, d.h. dass der Schweiz ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten keine Sonderstellung eingeräumt werden kann.» (Rechtsgutachten von Paul Richli, S. 51; siehe unten)

Paul Richli zum verfassungsrechtlichen Mitwirkungsrecht der Vernehmlassungsadressaten: «Vor allem dürften die Vernehmlassungsadressaten nach Art. 147 BV*, insbesondere die Kantone und die Wirtschaft, kaum Möglichkeiten haben, sich in relevanter Weise in Vorbereitungsgremien zu beteiligen. In den Ausschüssen sitzen vorwiegend Vertretungen aus den Verwaltungen der Mitgliedstaaten. Die Schweiz wird wohl auch vor allem mit Vertretungen der Verwaltung teilnehmen. (…) Es fällt denn auch auf, dass dem Vernehmlassungsbericht und der Botschaft keine Hinweise darauf zu entnehmen sind, wie die Wirtschaft und ihre Verbände auf die Entstehung neuer EU-Rechtsakte einen spürbaren Einfluss nehmen könnten. (Rechtsgutachten, S. 51)

*Art. 147 Vernehmlassungsverfahren

Die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise werden bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen zur Stellungnahme eingeladen.

Lobbying in der EU: In der EU gibt es keine Vernehmlassungen, dafür wird lobbyiert. Die Kommissionen im National- und Ständerat, die KdK und die Wirtschaftsverbände/Grosskonzerne müssten in Brüssel lobbyieren für ihre Anliegen. Hier zählen Geld und Vitamin B. Ganz andere Qualität als die demokratischen Instrumente in der Schweizer Politik. 

Prof. Dr. iur. Paul Richli, «Rechtsgutachten zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Abkommenspakets Schweiz-EU» im Auftrag des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP) an der Universität Luzern vom 9. April 2026

D) STREITBEILEGUNG

Bei Ablehnung eines EU-Rechtsaktes durch die Schweiz:

1. Lehnt die Schweiz einen EU-Rechtsakt ab, kann die EU-Kommission das Schiedsgericht SchG anrufen. Das SchG bestünde aus je einem oder zwei Vertreter:innen der Schweiz und der EU sowie einem Vorsitzenden 

2. Das SchG muss den EuGH beiziehen, wenn es um die Auslegung und Anwendung von EU-Recht geht; laut Prof. Glaser trifft dies praktisch immer zu  (Art. 7,2 und 10,3)

3. Die Entscheidung des EuGH ist für das SchG bindend (Art. 10,4a)

4. Die Schweiz ist verpflichtet, den Schiedsspruch zu befolgen (Art. 10,5)

5. Wenn die Schweiz den Schiedsspruch nicht befolgt, kann die EU «verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen» gegen die Schweiz ergreifen. Diese können im Rahmen des verletzten Abkommes oder eines anderen Abkommens erfolgen (Art. 11,1)

6. Vor einer Ablehnung, zum Beispiel durch ein Nein des Volkes in einer Referendumsabstimmung, kennt die Schweiz die Inhalte der Ausgleichsmassnahmen noch nicht.

Institutionelles Protokoll dazu

Institutionelles Protokoll (Anlage über das Schiedsgericht)

POSITION DES SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS

Bundesrat zur Zusammenarbeit zwischen Gerichten: «Das Bundesgericht und der EuGH richten einen Dialog ein, um die einheitliche Auslegung des Rechts im Zusammenhang mit den Binnenmarktabkommen zu fördern. Sie müssen die Modalitäten dieses Dialogs gemeinsam festlegen (Art. 12 Abs. 1, Institutionelles Protokoll LuftVA). Beim Dialog handelt es sich um einen Austausch «auf Augenhöhe», ohne dass eine hierarchische Beziehung zwischen Bundesgericht und EuGH besteht. Das Bundesgericht ist insbesondere weder verpflichtet noch befugt, dem EuGH Auslegungsfragen zur Vorabentscheidung zu unterbreiten (im Gegensatz zu den Gerichten der EU-Mitgliedstaaten).» (Botschaft, S. 116f)

Das bedeutet: Formell ist der Dialog keine hierarchische Beziehung, aber faktisch muss sich das Bundesgericht der «homogenen Auslegung» des EU-Rechts durch den EuGH unterordnen. 

POLITISCHE DEBATTE

Grundsätzlich

Befürworter:innen wie Astrid Epiney argumentieren: «Insgesamt soll das gute Funktionieren der Binnenmarktabkommen durch eine (beiderseitige) Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme derjenigen EU-Rechtsakte, welche eine Weiterentwicklung des in ein Binnenmarktabkommen übernommenen unionsrechtlichen Besitzstands darstellen, gewährleistet werden, wobei in den verschiedenen Abkommen auch teilweise weitreichende Ausnahmen von der «Übernahmepflicht» vorgesehen sind, welche somit für die genaue Tragweite des Mechanismus der dynamischen Rechtsübernahme von grosser Bedeutung sind. Bei der genauen Ausgestaltung der Übernahme in die Abkommen (z.B. entsprechende Fristen) sind die verfassungsrechtlichen (Gesetzgebungs-)Verfahren in der Schweiz – unter Einschluss allfälliger Referenden – gebührend zu berücksichtigen. Im Gegenzug soll die Schweiz in den Gesetzgebungsprozess über neue EU-Rechtsakte in den betreffenden Bereichen einbezogen werden.» (Unser Recht)

Kritiker:innen argumentieren, die dynamische Rechtsübernahme verändere das Schweizer Staatsverständnis von Grund auf. Das eigenständige, direktdemokratische, stark föderalistisch und subsidiär aufgebaute Staatssystem der Schweiz sei mit dem institutionalisierten Regelwerk der EU nicht kompatibel. Die Macht würde sich zur Exekutive verschieben. Das Parlament würde an Bedeutung verlieren. Es könnte neues Recht nicht selbst gestalten, sondern müsste Änderungen des EU-Rechts übernehmen und innerstaatlich umsetzen. Das Vernehmlassungsverfahren, ein zentrales Gefäss im demokratischen Prozess, falle im Rahmen der EU-Rechtsübernahme weg oder würde bedeutungslos. 

Zur Integrations- und Äquivalenzmethode

Prof. Andreas Glaser: «Wenn der Bundesrat in der ersten Phase des Verfahrens, im Gemischten Ausschuss, nicht bemerkt, was da auf die Schweiz zukommt, kann es ungemütlich werden. Sollte da etwas durchrutschen, ist es zu spät. Dann gilt das neue Recht mit allen Konsequenzen wie den damit verbundenen Verordnungen und Gerichtsurteilen.» (NZZ, 15. Juli 2025)

Prof. Paul Richli: «Das bedeutet, dass (bei der Äquivalenzmethode) für die Übertragung der EU-Rechtsakte in das Schweizer Recht noch ein gewisser, wenn inhaltlich auch wenig bedeutsamer Gestaltungsspielraum besteht.»  (Verfassungsrechtliche Beurteilung, S. 5) 

Zum Decision Shaping 

Befürworter:innen wie Astrid Epiney argumentieren, mit dem neuen Abkommen wäre die Schweiz im so genannten «Decision Shaping» frühzeitig eingebunden. Sie könnte im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens auf EU-Ebene während der Vorbereitung von EU-Rechtsakten, die in den Anwendungsbereich eines der Binnenmarktabkommen fallen, im Vorfeld seines Erlasses Einfluss auf die EU-Rechtsetzung nehmen. Im Übrigen würde eine Weiterentwicklung des EU-Rechts erst nach einstimmiger Entscheidung im Gemischten Ausschuss in ein Abkommen integriert; je nach Wichtigkeit des Anliegens würde der Bundesrat seine Beamtinnen und Beamten zum Austausch entsenden. (FDP Erlinsbach) 

Kritiker:innern argumentieren, zu geplantem neuem EU-Recht könnte der Bundesrat seine Meinung einbringen, als einer von vielen neben den Vertretern der 27 EU-Staaten. Daniel Friedli nennt folgende Punkte: 1. Mitsprache ist nur in einem frühen Stadium des Gesetzgebungsprozesses möglich, wenn noch kein Gesetzesprojekt vorliegt.  2. «Decision shaping» kann ein nützliches Instrument sein – sofern man weiss, wie man es nutzt. Bei technischen Themen ist erfolgreiche Mitsprache eher möglich. Schwieriger wird es bei politischen Fragen, wenn die EU-Staaten selber um Kompromisse ringen. (NZZamSo vom 8. März 2026)

Paul Richli zu den Risiken dieses Beteiligungssystems und der voraussichtlichen Führungsrolle der Bundesverwaltung: Es sei kein Einbezug von Vernehmlassungsteilnehmern wie Wirtschaftsverbände in der EU möglich. Bundesämter mit gegensätzlichen Interessen könnten den Einfluss der Schweiz noch schwächen. Vor allem dürfe man von diesen Mitwirkungsmöglichkeiten nicht zu viel erhoffen. «Ein kleinerer Mitgliedstaat wie Österreich kann kaum Wesentliches erreichen, wenn nicht Deutschland oder Frankreich gleichlaufende Interessen haben.» (Verfassungsrechtliche Beurteilung, S. 12)

Zum Streitbeilegungsverfahren

Kritiker:innen sagen: «Unabhängiges Schiedsgericht» ist eine «Camouflage». (Carl Baudenbacher)

Mit der Einschaltung eines so genannt «unabhängigen Schiedsgerichts» in den Prozess der Übernahme von EU-Recht missbraucht der Bundesrat das hohe Ansehen und das Vertrauen, das Schiedsgerichte in der Schweizer Bevölkerung geniessen. Auswahl der Schiedsrichter: Die Schweiz dürfte ihren Schiedsrichter nicht frei bestimmen. Laut «Anlage Schiedsgericht» im Institutionellen Protokoll muss er auf einer «Liste von qualifizierten Personen (stehen), die vorab von der Schweiz und der EU im GA vereinbart wurde». (Erläuternder Bericht, S. 83) 

Paul Richli: «Sollte die Vermutung über die Verwaltungslastigkeit des Gemischten Ausschusses und des ganzen Prozederes zutreffen, so ist nicht ausgeschlossen, dass Personen auf die Liste kommen, welche eher Verwaltungs- als legitime Wirtschaftsinteressen vertreten.» (Verfassungsrechtliche Beurteilung, S. 13)

Andreas Glaser: «Theoretisch besteht ein Schiedsgericht aus unabhängigen Richterinnen und Richtern, die neutral nur auf der Grundlage des Rechts entscheiden, deshalb ist gar nicht vorgesehen, dass sie die Interessen der Schweiz oder der EU oder von sonst jemandem verteidigen. Aber das ist natürlich eine vermutlich etwas naive Vorstellung, wie wir auch beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte sehen.» (Zeit-Fragen, 9. September 2025)

Carl Baudenbacher, ehemaliger Präsident des Efta-Gerichtshofs: «Der EuGH ist nach dem US Supreme Court das zweitmächtigste Gericht der Welt. Die Vorstellung, dass er einem Ad-hoc-Schiedsgericht, in dem auch ein Schweizer sitzt, gleichsam Hilfsdienste leisten würde, ist grotesk.» («Handbuch für Befürworter» in der Weltwoche, 16. Oktober 2025)

Befürworter:innen wie Astrid Epiney halten dagegen fest: «Über die konkrete Streitfrage entscheidet das Schiedsgericht „endgültig“ (Art. III.8 AnlSchG-IP-FZA); allerdings ist dabei das Auslegungsurteil des EuGH für das Schiedsgericht bindend (Art. 10 Abs. 4 lit. a IP-FZA). Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass sich die Verbindlichkeit lediglich auf die Auslegung der betreffenden (unionsrechtlichen bzw. in das Abkommen übernommenen unionsrechtlichen) Vorschrift bezieht, während ihre konkrete Anwendung auf die Streitigkeit sowie allgemein die Entscheidung über darüber hinausgehende Aspekte dem Schiedsgericht obliegt. (…) Insofern agiert der EuGH also im Rahmen des Streitbeilegungsverfahrens als «Gericht des Binnenmarkts» (und nicht etwa als «Gericht der Gegenpartei»), und es gibt keine Anzeichen (insbesondere nicht in der Rechtsprechung des EuGH zur Auslegung des Personenfreizügigkeitsabkommens) dafür, dass der Gerichtshof tendenziell „gegen die Schweiz“ entscheiden würde.» (Unser Recht)  

Zu den Ausgleichsmassnahmen

Berfürworter wie der Bundesrat: «Leistet eine Partei [faktisch die Schweiz] dem Entscheid des SchG keine Folge oder stehen die getroffenen Umsetzungsmassnahmen nach Ansicht der anderen Partei  [faktisch die EU] nicht in Einklang mit dem Entscheid des SchG, kann die andere Partei Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Die Ausgleichsmassnahmen müssen verhältnismässig sein. Sie dürfen nur im Rahmen des vom Entscheid des SchG betroffenen Abkommens oder im Rahmen eines anderen Binnenmarktabkommens (mit Ausnahme des Agrarteils des Landwirtschaftsabkommens (…) getroffen werden. Ausgleichsmassnahmen dienen dazu, ein allfälliges Ungleichgewicht zu beheben, das durch die Nichtbeachtung des Entscheids des SchG entstanden ist. Sie haben also keinen Strafcharakter.» (Erläuternder Bericht, S. 84)

Astrid Epiney: «Aber auch die implizit im Abkommen vorgesehene Möglichkeit, sich dann doch nicht an das Urteil des Schiedsgerichts zu halten, dies aber um den Preis von Ausgleichsmassnahmen, weist letztlich einen politischen Charakter auf. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu erwarten, dass es allzu oft zu einer Befassung des Schiedsgerichts kommen würde, haben die Vertragsparteien doch ein sehr grosses Interesse an einer einvernehmlichen Lösung möglicher Differenzen. Gleichwohl sollte die Bedeutung der Möglichkeit der Einleitung eines Schiedsverfahrens nicht unterschätzt werden, steht damit doch beiden Vertragsparteien der Weg einer verbindlichen und nicht politisch geprägten Streitbeilegung zur Verfügung, was eine gewisse Vorwirkung entfalten dürfte und übrigens gerade für den schwächeren Vertragspartner, die Schweiz, von überragender Bedeutung ist.» (Unser Recht)

Kritiker wie Filippo Leutenegger, Kantonaler FDP-Parteipräsident und früherer Zürcher Stadtrat, auf die Frage, weshalb ihm die dynamische Rechtsübernahme zu weit gehe? (…) Es wäre weiterhin möglich, das Referendum zu ergreifen und EU-Recht abzulehnen. Leutenegger: «Ja, aber über solchen Abstimmungen würde immer der Schatten der sogenannten Ausgleichsmassnahmen schweben – was eigentlich nur ein schöneres Wort für Sanktionen ist. Wenn wir Nein zu einer vorgesehenen EU-Rechtsübernahme sagen, darf die EU der Schweiz Sanktionen aufbrummen. So können die Stimmenden nicht mehr ganz frei abstimmen. Wir wüssten wohl nicht einmal vorher, welche Strafen sich die EU ausdenkt.» (NZZ, 23. Juni 2025)

Johann Niklaus Schneider-Ammann, alt Bundesrat FDP: «Nun wird gesagt, die dynamische Rechtsübernahme sei kein Problem, die Schweiz könne weiterhin frei darüber befinden, ob sie das dynamische EU-Recht übernehme oder nicht. Können Demokraten ernsthaft solches in die Welt setzen, wissend, dass der «freie Stimmbürger» Ausgleichsmassnahmen (Sanktionen) gewärtigen muss, wenn er Nein sagt? Es ist klar, dass das Referendumsrecht mehr als nur geritzt würde.» (NZZ, 13.Oktober 2025)

Paul Richli im Interview. Frage: «Wenn die Schweiz EU-Recht nicht übernimmt, kann Brüssel Sanktionen, sogenannte Ausgleichsmassnahmen, verhängen. Verändert das die demokratische DNA der Schweiz?» Richli: «Ja. Damit wird das Stimmrecht des Volks, insbesondere die freie Meinungsbildung, auf gravierende Weise beschränkt, weil die Ausgleichsmassnahmen wie ein Damoklesschwert über dem Entscheid schweben.» (CH-Media, 24. April 2025)

Andreas Glaser: «Formell kann man sagen, das Referendum bleibt bestehen. Das Problem bei der ganzen Sache ist aber, und zwar nicht nur beim Integrationsverfahren, sondern insgesamt bei der dynamischen Rechtsübernahme, dass das Parlament und auch das Volk eigentlich verpflichtet sind, der Rechtsübernahme zuzustimmen, sonst gibt es Ausgleichsmassnahmen. (…) Oder wie die Gegnerinnen und Gegner sagen: Wie gross ist die Freiheit dann noch? So alle drei bis fünf Jahre kann man sich vielleicht einmal ein Nein erlauben und dann Ausgleichsmassnahmen in Kauf nehmen. Aber es kann natürlich nicht zum Dauerzustand werden, dass die Schweiz immer nein sagt, das wird die EU vermutlich nicht akzeptieren.» (Zeit-Fragen, 9. September 2025)

Zur Rechtssicherheit 

Befürworter:innen wie Astrid Epiney: «Zu betonen sind auch die mit dem Abschluss eines Abkommenspakets einhergehende Rechtssicherheit mit Bezug auf die Binnenmarktbeteiligung sowie die in ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzende Möglichkeit der Mitwirkung der Schweiz an der Erarbeitung der zu übernehmenden EU-Rechtsakte.» (Unser Recht)

Bundesrat: Die institutionellen Bestimmungen machen «die Weiterentwicklung der Binnenmarktabkommen für die Zukunft berechenbar und verbindlich (…) Die institutionellen Elemente erhöhen die Rechtssicherheit und schützen vor willkürlichen, sachfremden Massnahmen.» (Erläuternder Bericht, S. 50)

Kritiker:innen sagen, man wisse nicht, in welche Richtung sich die EU und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickeln würden. Paul Richli: «Das ist eine Blackbox.» Mit den neuen Verträgen sind kaum weniger «Nadelstiche» seitens der EU zu erwarten. Bisher waren es vertragswidrige Strafmassnahmen, künftig wären dies von der EU-Kommission bestimmte und vom Schiedsgericht abgesegnete «verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen». 

FAZIT

Der Bundesrat schreibt: «Wenn das SchG dem EuGH eine Auslegungsfrage vorlegt, ist dessen Entscheidung, die lediglich die Auslegung des EU-Rechts betrifft, für das SchG bindend, und das SchG bleibt für die Beilegung der Streitigkeit in der Hauptsache zuständig. Der EuGH entscheidet im Rahmen des Streitbeilegungsmechanismus daher über keinen Streitfall, es ist immer das SchG, das diesen Entscheid fällt.» (Erläuternder Bericht, S. 82) Das nennt man eine klassische Sophisterei, also Schein-Begründung, Spitzfindigkeit. Der EuGH würde über die Streitfrage entscheiden, aber das SchG dürfte am Schluss seinen Stempel auf den Entscheid setzen! 

Ziel des Pakets Schweiz-EU ist die Übernahme des gesamten geltenden und künftigen EU-Rechts durch die Schweiz, und zwar gemäss der Rechtsprechung des EuGH. Darüber kann das ganze komplizierte Verfahren vom Decision Shaping bis zum Schiedsgericht und die formale Möglichkeit des Referendumsrechts nicht hinwegtäuschen. Auch die Rechtssicherheit wäre mit dem Paket Schweiz-EU nicht grösser als heute. Im Gegenteil, die Schweiz wäre weniger autonom als bisher und den EU-Gremien mehr ausgeliefert. 

«Die klare und eindeutige Konsequenz (…) ist, dass die Schweiz die Gesetzgebungskompetenz auf die EU überträgt. Es wird nach Inkrafttreten der Abkommen keine schweizerischen Gesetze mehr geben, soweit nicht Ausnahmen oder Vorbehalte bestehen. (…) Die Schweiz hat einzig noch die Möglichkeit, über Sachverständige an der Ausarbeitung neuer EU-Erlasse informell mitzuwirken, was nur marginale Einflussmöglichkeiten eröffnet.» (Paul Richli, Verfassungsrechtliche Beurteilung, S. 8)

FRAGE AN DEN BUNDESRAT

Wie stellen Sie sich eine Schweiz zehn Jahre nach Annahme des Pakets Schweiz-EU vor, welche Vision haben Sie?

In Ihrem Begleitbrief zur Vernehmlassung vom 13. Juni 2025 schreiben Sie: «Die vorliegenden Abkommen sichern die verfassungsmässigen Kompetenzen der Kantone, der Bundesversammlung, des Bundesrates, der Gerichte und des Volkes sowie die Initiativ- und Referendumsrechte.» Staatsrechtsprofessor Paul Richli sagt, damit verniedlichen Sie die verfassungsrechtlichen Konsequenzen der Abkommen: Diese seien «weit entfernt von einer blossen Fortsetzung des Status quo.» Was sagen Sie dazu?

In Ihrer Botschaft schreiben Sie, die Stimmfreiheit und das Referendumsrecht würden durch die Abkommen nicht beeinträchtigt. Dagegen Paul Richli: Die Möglichkeit der EU, Ausgleichsmassnahmen zu verhängen, «ist eine klare und schwerwiegende Einschränkung des Stimm- und des Initiativrechts.» 

Warum haben Sie sich in Ihrer Botschaft kaum mit kritischen Stimmen zum Paket auseinandergesetzt?

April 2026, mw

LUFTVERKEHRSABKOMMEN

DARUM GEHT’S

Das Luftverkehrsabkommen LuftVA von 1999 würde durch ein Änderungsprotokoll aktualisiert. Kern ist der Austausch so genannter Kabotagerechte: Schweizer Fluggesellschaften dürften künftig Flüge innerhalb eines EU-Mitgliedstaates anbieten, EU-Fluggesellschaften umgekehrt Inlandflüge in der Schweiz. Seit dem 1. Juni 2004 ist es Schweizer Fluggesellschaften erlaubt, Flugverbindungen zwischen zwei EU-Mitgliedstaaten zu betreiben (7. Freiheit der Luft). Mit dem neuen Abkommen kämen die Kabotagerechte (8. & 9. Freiheit der Luft) hinzu. Damit wäre laut Bundesrat «der Prozess der gegenseitigen Vergabe von Verkehrsrechten zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossen». Die Verkehrsrechte würden ab der ersten Flugplanperiode nach Inkrafttreten gewährt (Art. 15, Abs. 3).

Das LuftVA von 1999 geht über die Äquivalenzmethode hinaus und wendet teilweise die Integrationsmethode an: Es übernimmt zwar EU-Recht, jedoch nicht dynamisch, und knüpft dessen Auslegung an die Rechtsprechung des EuGH. Im Unterschied zur Integrationsmethode hat gemäss Artikel 23 jede Partei das Recht, «ihre Rechtsvorschriften zu einem von diesem Abkommen geregelten Sachverhalt einseitig zu ändern.» Die Weiterentwicklung erfolgt im aktuell gültigen Abkommen im Gemischten Ausschuss, ohne Schiedsgericht und ohne Bindung, aber mit Angleichung an die Rechtsprechung des EuGH. Ausgleichsmassnahmen gibt es nicht, stattdessen kann jede Partei einseitig zeitweilige Schutzmassnahmen ergreifen (Art. 31). 

Im neuen LuftVA würde EU-Recht gemäss Institutionellem Protokoll dynamisch übernommen, mit entsprechendem Streitbeilegungsmechanismus (Schiedsgericht, Auslegungshoheit des EuGH, Möglichkeit von Ausgleichsmassnahmen). In der Botschaft des Bundesrats wird das neue LuftVA als «Integrationsabkommen» bezeichnet (S. 536), das heisst die Integrationsmethode würde im neuen LuftVA vollständig angewendet. Damit wird Artikel 1 des bestehenden LuftVA, wonach die Gesetze der Schweiz in Übereinstimmung mit «den erlassenen Urteilen, Beschlüssen und Entscheidungen des Gerichtshofes und der Kommission der Europäischen Gemeinschaft auszulegen» sind, durch die Integrationsmethode ersetzt. 

Das LuftVA soll den gegenseitigen Marktzugang von Schweizer und EU-Fluggesellschaften absichern. Das Abkommen regelt zudem die Schweizer Teilnahme an der Europäischen Agentur für Flugsicherheit EASA und am einheitlichen europäischen Luftraum Single European Sky. Wie beim bestehenden LuftVA hätte die Schweiz auch beim neuen LuftVA kein Mitspracherecht in den Agenturen, sondern bliebe Rechtsempfängerin und müsste EU-Recht anwenden. Mitarbeiter der EASA führen regelmässig Inspektionen und Aufsichtstätigkeiten in der Schweiz durch (Anhang B, Art. 2 & 3).

Wie das LandVA und das Stromabkommen erhält das LuftVA ein Protokoll über staatliche Beihilfen (Art. 13 & 14). Damit würde das grundsätzliche Verbot staatlicher Beihilfen in der EU auch in der Schweiz gelten.

Über die Assoziierung an Horizon Europe ist überdies die Beteiligung am Forschungsprogramm SESAR 3 zur Modernisierung der europäischen Flugsicherung vorgesehen.

GUT ZU WISSEN

Kabotage stammt aus der Schifffahrt und bezeichnet die Beförderung von Passagieren oder Fracht innerhalb eines fremden Landes durch ein ausländisches Unternehmen. Im Luftverkehr ordnet man dies den «Freiheiten der Luft» zu, einem von der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation ICAO entwickelten System von neun Verkehrsrechten, die sich Staaten in Abkommen gegenseitig gewähren. Die 8. Freiheit der Luft erlaubt einer ausländischen Airline, Passagiere zwischen zwei Punkten im fremden Land zu befördern, sofern der Flug im Heimatland beginnt oder endet – etwa wenn eine Schweizer Gesellschaft Zürich-Hamburg-München fliegt und den Teilabschnitt Hamburg-München separat verkauft («aufeinanderfolgende Kabotage»). Die 9. Freiheit der Luft erlaubt reine Inlandflüge im fremden Land ohne jeden Bezug zum Heimatland (z.B. wenn eine Schweizer Airline allein Hamburg-München fliegt oder eine französische Airline Zürich-Genf). Innerhalb der EU ist diese volle Kabotage für EU-Airlines seit dem 1. April 1997 möglich; mit dem neuen Abkommen würde sie gegenseitig auf Schweizer und EU-Gesellschaften ausgedehnt.

In der Folge würden ausländische Airlines den Schweizer Luftraum noch mehr dominieren als heute (ähnlich wie im LandVA). Die Swiss gehört ja bereits der Lufthansa. Die «Freiheiten der Luft» würden also eher einseitig bleiben, denn Schweizer Airlines fliegen kaum innerhalb Spaniens oder Frankreichs herum.

Die Übernahme des grundsätzlichen Verbots staatlicher Beihilfe samt Kontrollrechte der EU ist ein Paradigmenwechsel. Das LuftVA enthält als einziges Binnenmarktabkommen bereits heute Beihilferegeln. Die Wettbewerbskommission WEKO überwacht im Geltungsbereich des Abkommens seit 2002 staatliche Beihilfen der Schweiz nach den Vorgaben des EU-Rechts – bisher allerdings nur mit rechtlich unverbindlichen Stellungnahmen und ohne Beschwerdemöglichkeit. Das neue Beihilfeprotokoll führte ein justiziables Überwachungs- und Durchsetzungssystem ein, das dem der EU «gleichwertig» sein müsste. Die Beihilfekontrollen verschärften sich zugunsten der EU. 

Beispiel aus dem Jahr 2020: Während der Covid-19-Pandemie sprach der Bund zwei Beihilfen in Form von Bürgschaften, eine für die Fluggesellschaften, eine für das Flugzeugwartungsunternehmen SR Technics. Beide musste die WEKO prüfen. In der Stellungnahme zur SR-Technics-Beihilfe hielt sie fest, diese sei mit dem LuftVA mit der EU unvereinbar. Gleichwohl entschied der Bundesrat zugunsten SR-Technics und setzte sich damit über die Beurteilung der WEKO hinweg. Ein Fall wie SR Technics, bei dem der Bund trotz negativer WEKO-Stellungsnahme Geld spricht, dürfte unter einem neuen System schwieriger werden. Denn die neue Aufsichtsbehörde könnte den Streitbeilegungsmechanismus in Gang setzen, die EU zudem Ausgleichsmassnahmen in anderen Abkommen ergreifen. Im neuen Abkommen sind nur Ausnahmen mit geringer Tragweite für den Service Public (z.B. die Erschliessung eines kleinen, abgelegenen Dorfes mit einem Flughafen) oder Beihilfen von maximal 200'000 Euro über drei Jahre möglich.

Die Änderungen der Beihilferegelungen im LuftVA sind weitreichend, beispielhaft auch im Vergleich zu den anderen Abkommen. So schreibt der Bundesrat in der Botschaft: «Die Schweiz wird nun einen neuen verbindlichen Überwachungsmechanismus schaffen, der in die zwei bestehenden Binnenmarktabkommen, namentlich das LuftVA und das LandVA, sowie in das Stromabkommen aufgenommen wird.» (Botschaft, S. 538)

Für Passagiere bedeutete das neue Abkommen materiell keine neuen Rechte gegenüber dem bestehenden LuftVA, denn die Schweiz hat die EU-Fluggastrechte bereits 2004 übernommen, die für sämtliche Flüge ab Schweizer Flughäfen gelten, etwa Betreuungs- und Unterstützungsleistungen sowie Entschädigung bei Verspätungen oder Flugausfällen. So wird die Schweiz aktuell unabhängig vom neuen LuftVA die von der EU soeben beschlossenen Änderungen übernehmen: Erweiterte Entschädigungspraxis bei Verspätungen, Preisangaben mit Handgepäck, Informationen über die Entschädigungen bei Verspätung innerhalb 96 Stunden, Verbot von Familientarifen bei Kindern unter 14 Jahren, automatische Rückerstattung des Preises ohne Imbuchung (NZZ). Mit der dynamischen Rechtsübernahme würde eine stärkere Rechtsbindung durch die Auslegungshoheit des EuGH entstehen. 

Skyguide Schweiz erbringt 40 Prozent der Dienste im Ausland. Die Flugsicherungsgesellschaft ist zuständig für den süddeutschen Luftraum, Teile der französischen Alpen und einen Bereich des italienischen Luftraums. Das ist keine Serviceleistung, die man von einem Tag auf den anderen ersetzen kann. Ein Zerwürfnis mit der Schweiz würde den europäischen Luftverkehr direkt treffen. (UVEK) 

Spannungen mit der EU gibt es derzeit wegen Gebühren. Skyguide wird vorgeworfen, Gebühren um 50% erhöht zu haben, während der Flugverkehr nur 11% zugenommen habe. Die Gebührenregelung mit der EU ist nach wie vor in der Luft: Die EU muss die Skyguide-Gebühren genehmigen. Skyguide drohen Rückzahlungsforderungen der Airlines in Millionenhöhe. Tatsache ist: Während in Frankreich die Ausbildung der Fluglotsen vom Staat übernommen wird, muss Skyguide sämtliche Kosten selbst berappen (SRF, NZZ). Es ist offen, ob die EU-Kommission solche nationalen Besonderheiten akzeptieren wird.

KONTEXT

2024 starteten 24,2 Millionen Lokalpassagier:innen ab Schweizer Flughäfen (ohne Transferpassagier:innen). Davon hatten 79% eine Destination in Europa, nur etwa ein Fünftel flog auf andere Kontinente. Beliebtestes Einzelziel war Spanien mit 3,1 Millionen Passagieren, gefolgt vom Vereinigten Königreich. (BFS/BAZL)

Der mit Abstand grösste Teil des Schweizer Flugverkehrs ist innereuropäisch. Gemessen an den Flugbewegungen registrierten die Schweizer Flughäfen im Linien- und Charterverkehr zuletzt eine halbe Million Starts und Landungen pro Jahr (BSF). Seit 2000 ging die Zahl der Bewegungen um 12% zurück, während die Passagierzahlen um 67% stiegen – eine Folge grösserer Flugzeuge und höherer Auslastung. (Infosperber)

Über die Hälfte des gesamten europäischen Flugverkehrs spielt sich innerhalb des Functional Airspace Block Europe Central FABEC ab. Die Schweiz ist Gründungsmitglied dieses Blocks zusammen mit Frankreich, Deutschland und den Benelux-Staaten. Ohne die Schweiz funktioniert FABEC nicht: Die geografische Lage im internationalen Luftstrassennetz macht den Schweizer Luftraum zu einem der dichtesten und komplexesten Europas. Dieses Know-how sitzt in Wangen bei Dübendorf und in Genf, nicht in Brüssel. (Die Volkswirtschaft)

Das Grounding der Swissair am 2. Oktober 2001 fiel mitten in die Ratifikationsphase des derzeit geltenden LuftVA. Die Marktzutrittshürden, die im Swissair-Konkurs eine Rolle spielten, wurden danach schrittweise abgebaut. Der eingeschränkte Marktzugang war Kontext, aber nicht die Ursache des Swissair-Konkurses. Es war das Ergebnis massiven Managementversagens, Corporate-Governance-Defiziten und einer Strategie, die von Anfang an unsolide finanziert war. Dass danach der Marktzugang durch die Bilateralen I schrittweise verbessert wurde, hat mit den Lehren aus dem Swissair-Debakel strukturell wenig zu tun.

Das Abkommen schützt die Schweiz nicht: Im Streit um die deutschen Anflugsbeschränkungen für den Flughafen Zürich (Nacht- und Wochenendsperrung des süddeutschen Luftraums wegen Fluglärms) machte die Schweiz eine «indirekte Diskriminierung» der SWISS geltend. Die EU-Kommission hielt die deutschen Massnahmen 2003 für verhältnismässig; die Schweiz klagte, unterlag 2010 erstinstanzlich und am 7. März 2013 endgültig vor dem EuGH (Rechtssache C-547/10 P). Das Gericht befand, die Beschränkungen verstiessen nicht gegen das LuftVA. Der Fall zeigt, dass das Abkommen die Schweiz nicht vor einer als diskriminierend empfundenen Behandlung schützte. Es ist bekannt, dass selbst EU-Mitgliedstaaten nur selten vom EuGH gegen die EU-Kommission einen Prozess gewinnen.

Die Schweiz nimmt durchs bisherige LuftVA seit dem 1. Dezember 2006 an der EASA und am Single European Sky teil – mit Mitsprache auf technischer Ebene, aber ohne Stimmrecht. Das Abkommen umfasst einen Anhang mit allen einschlägigen EU-Erlassen, die integrierender Bestandteil sind und in der Schweiz Anwendung finden. Dabei wird die Regulierungslogik der EU übernommen.

Über die Assoziierung an Horizon Europe wäre neu die Teilnahme am Forschungsprogramm SESAR 3 vorgesehen. Dieses ist kein eigenständiges Programm mit eigenem Budget. Und für Horizon Europe zahlt die Schweiz einen grosszügigen Preis: Für das Jahr 2026 beträgt der Pflichtbeitrag der Schweiz für die Teilnahme an den EU-Programmen 611 Millionen Franken. Über die Vergabe der Fördermittel entscheidet die Europäische Kommission. (Watson)

Wenn Regulierung nicht mehr Sicherheit bringt: Ein vieldiskutiertes Beispiel ist die EASA-Vorgabe, die Berufspiloten ab 60 Jahren kommerzielle Transportflüge untersagte – obwohl eine EASA-eigene Studie ergab, dass Piloten über 60 medizinisch kein erhöhtes Risiko darstellen. Schweizer National- und Ständerat überwiesen im Juni 2021 Motionen für eine nationale Berufspilotenlizenz bis 65 Jahre. Die Swiss Helicopter Association bezeichnete die «Überregulierung» als «Pandemie der Luftfahrt». Solche Fälle werfen die Frage auf, ob die EU-Regulierungslogik im Bereich der Klein- und Helikopterluftfahrt stets dem Sicherheitsgewinn dient oder teils primär Bürokratie erzeugt.

Ähnlich gelagert ist der Streit um Ultraleichtflugzeuge: Die Schweiz galt zuletzt als eines der letzten Länder Europas mit einem faktischen Verbot. Befürworter einer Zulassung verweisen darauf, dass moderne Ultraleichtflugzeuge klassischen, EASA-zertifizierten Kleinflugzeugen technisch kaum nachstehen; das BAZL verweist auf Sicherheitsbedenken, weil sie nicht nach EASA-Standard zertifiziert sind. Der Fall zeigt, dass «mehr EU-Norm» und «mehr Sicherheit» sich oft widersprechen.

Militärpolitisch und strategisch bedeutsam könnte sein, dass die Schweiz mit dem LuftVA auch die Drohnenregulierungen der EU übernehmen müsste.

Andrea Schlapbach, ein Pionier im Bereich der Flugsicherheit und Mitentwickler des FLARM (Sicherheitssystem, um Zusammenstösse zwischen Kleinflugzeugen zu verhindern), schreibt auf Linkedin: «Das BAZL nimmt an, dass das bilaterale Luftfahrtabkommen (einer der 7 bilateralen Verträge) auch Drohnen umfasst. Diese Interpretation traf zumindest bis 2019 formal nicht zu, dürfte aber politisch einigermassen vernünftig sein, weil man Konflikte mit der EU sinnvoller in wichtigeren Bereichen austrägt. 2019 hat die Schweiz das revidierte EU-Recht materiell unverändert übernommen, welches ab 2018 die EASA auch für Drohnen unter 150 kg zuständig gemacht hat; diese Rechtsübernahme schränkt heute den Spielraum ein, über nachfolgende EU-Drohnenregulierungen zu befinden. Dies wäre allenfalls so nicht geschehen, wenn Druck früher aufgebaut worden wäre.» (Andrea Schlapbach) 

Umweltverbände kritisieren wiederholt, dass Luftfahrtabkommen ökologische Folgeschäden – insbesondere Nicht-CO2-Effekte wie Kondensstreifen – zu wenig berücksichtigen. So genannte klimaneutrale Tarife der Airlines werden oftmals als «Greenwashing» abgetan. (Tagesschau.de)

Abkommen der EU mit Golfstaaten wie Katar stehen in der Kritik, ausländischen Fluggesellschaften stark erweiterte Marktzugänge zu gewähren. Einheimische und konkurrierende Fluggesellschaften sowie Gewerkschaften befürchten dadurch unfaire Wettbewerbsbedingungen. (Deutsche Verkehrs-Zeitung)

POLITISCHE DEBATTE

Avenir Suisse hält fest: «Drei Viertel des Schweizer Flugverkehrs gehen in die EU oder kommen von dort.» Die Verflechtung sei eng – die Flugsicherung des süddeutschen Luftraums, über den die An- und Abflüge am Flughafen Zürich erfolgen, werde durch die Schweizer Skyguide durchgeführt, und «die Fluglinie Swiss gehört einer EU-Muttergesellschaft und ist fest in deren Streckennetz integriert» (Avenir Suisse). Die Airline-Seite befürwortet offene Märkte, aber mit Auflagen. SWISS formuliert ihre Haltung so: «SWISS setzt sich für eine liberale Luftfahrtpolitik ein: Offene Märkte, gekoppelt an Schutzmechanismen gegen Marktmissbrauch (z.B. gegen fortwährende staatliche Unterstützung).» (SWISS)

Umstritten ist vor allem die institutionelle Anbindung. Befürworter verweisen darauf, dass die dynamische Rechtsübernahme im Luftverkehr nichts Neues sei. Die Zürcher Handelskammer schreibt: Die Pflicht zur dynamischen Rechtsübernahme sei «bereits heute im Luftverkehrsabkommen (Bilaterale I) sowie im Schengen/Dublin-Abkommen (Bilaterale II) verankert und hat seit deren Inkrafttreten 2002 bzw. 2008 zu keinerlei Problemen geführt». (Handelskammer)

Aus der Praxis kommt Widerspruch. Hansruedi Amrhein, Vorstandsmitglied der Swiss Helicopter Association, zieht nach über einem Jahrzehnt EASA-Recht eine negative Bilanz: «Die EU hat sich zu einer bürokratischen Lawine entwickelt, die nun die Existenz kleiner und mittlerer Unternehmen massiv bedroht.» Die Branche sei «mit weit über 10’000 Seiten komplizierter Regulierungen überzogen worden – worunter die Sicherheit gelitten habe». Im Vergleich zur Zeit vor den europäischen Vorschriften befinde man sich «heute auf einem deutlich tieferen Sicherheitsniveau». (Helicopter Association)

ÄNDERUNGSPROTOKOLL (Auszug)

Präambeln

PROTOKOLL ÜBER STAATLICHE BEIHILFEN (Auszug)

RECHTLICHE EINORDUNG

Mit dem neuen LuftVA würde ein schrittweise vollzogener Integrationsprozess der Rechtsübernahme von EU-Recht abgeschlossen. Die Einhaltung der staatlichen Beihilferegeln würde künftig durch eine «eigenständige, unabhängige», tatsächlich an die Vorgaben der EU gebundene Überwachungsinstanz der EU sichergestellt. Die WEKO würde in der Schweiz künftig diese Überwachsungsfunktionen übernehmen, hätte aber keine Genehmigungskompetenz, sondern nur eine Prüf- und Stellungsnahmefunktion. (Watson) 

Dies wäre politisch insofern heikel, als es den Handlungsspielraum des Bundesrats – wie beim Fall SR Technics 2020 gezeigt – dauerhaft einschränkte. Damals setzte sich der Bundesrat mit dem Notrechtsgesetz (Art. 185 BV) über das bestehende LuftVA zugunsten von SR Technics in der Corona-Krise hinweg. Das wäre künftig zwar auch möglich, die Schweiz müsste dann aber mit Ausgleichsmassnahmen durch die EU rechnen. Das Beispiel SR Technics zeigt also: Nicht einmal in einer absoluten Notlage (Flugverbot infolge der Corona-Pandemie) waren die EU-Kommission und der EuGH bereit, eine Ausnahmeregelung zuzulassen.

FAZIT

Im Bereich der Luftfahrt orientiert sich die Schweiz seit über zwanzig Jahren weitgehend an EU-Regeln. Die nun vorgesehenen Neuerungen mit dem Austausch von Kabotagerechten und der Beteiligung an SESAR 3 sind inhaltlich von begrenzter Tragweite. 

Institutionell hingegen ist die Reichweite grösser: dynamische Rechtsübernahme, Schiedsgericht und EuGH-Vorgaben würden das LuftVA unter dasselbe institutionelle Dach stellen wie die übrigen Binnenmarktabkommen. Genau hier scheiden sich die Geister. Wirtschaftsverbände betonen, dass die Rechtsübernahme im Luftverkehr seit 2002 reibungslos funktioniert habe. Praktiker, etwa die Helikopterbranche, sprechen hingegen von einer «büroratischen Lawine» und sehen die Sicherheit durch zusätzliche Regulierung eher belastet als gestärkt. Entsprechende Beispiele haben wir oben angeführt. Wie viel die zugesagten Mitspracherechte ohne Stimmrecht in der Praxis tatsächlich bewirken, bleibt eine offene Frage.

Die weitreichendste Neuerung dürfte das Beihilfeprotokoll sein. Zwar erwartet der Bund «kaum materielle Auswirkungen», weil die Schweiz EU-Beihilferecht im Luftverkehr bisher ohnehin weitgehend befolgt hat. Entscheidend ist aber die Veränderung auf der Durchsetzungsebene: Die staatliche Unterstützung an Flughäfen und Fluggesellschaften würde justiziabel überwachbar. Das würde die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand direkt betreffen – namentlich der Kantone, die Flughäfen mitfinanzieren. Jede staatliche Stützungsmassnahme im Luftfahrtbereich könnte künftig angefochten werden, mit ungewissem Ausgang. 

Der Fall SR Technics zeigt, dass eine justiziable Überwachung im Einzelfall durchaus verbindliche Konsequenzen haben kann. Die Verpflichtung zur Einhaltung des staatlichen Beihilfeverbots ist problematisch. Die Einhaltung der staatlichen Beihilferegeln wäre künftig durch eine eigenständige, unabhängige Überwachungsinstanz sichergestellt. In der Schweiz würde die WEKO diese Aufgabe übernehmen und könnte über die Rückerstattung unrechtmässiger staatlicher Beihilfen entscheiden oder eine Genehmigung für geplante Beihilfen erteilen (Faktenblatt «Staatliche Beihilfen»). Das ist politisch heikel, weil es den Handlungsspielraum des Bundesrats dauerhaft einschränkt, wie im Fall SR Technics 2020. Damals hat sich der Bundesrat mit dem Notrechtsgesetz (Art. 185 BV) über das bestehende LuftVA zugunsten von SR Technics in der Corona-Krise hinweggesetzt. Das wäre künftig nach wie vor möglich, die Schweiz müsste dann aber mit Ausgleichsmassnahmen durch die EU rechnen. Der Fall SR Technics macht allerdings klar, dass die «eigenständige, unabhängige Überwachungsinstanz» unseren Unternehmen wenig nützt, wenn diese als Gehilfe der EU-Kommission aktiv wird, statt Schweizer Interessen zu schützen. Der Fall zeigt auch, dass das Abkommen die Schweiz nicht vor einer als diskriminierend empfundenen Behandlung schützte. Es ist zu bemerken, dass das Verhältnis der nationalen in einem viel diskutierten Spannungsfeld mit dem EuGH stehen. (LTO) 

Der Streit um die Zürcher Anflüge illustriert schliesslich die strukturellen Grenzen des Abkommens: bei auseinandergehenden Interessen bewahrte es die Schweiz bislang nicht vor als diskriminierend empfundenen Behandlungen. 

FRAGEN AN DEN BUNDESRAT

Wie gross ist der reale wirtschaftliche Nutzen des Kabotage-Austauschs für die Schweiz, gemessen am kleinen Schweizer Inlandmarkt gegenüber dem grossen EU-Markt?

Der Bundesrat erwartet «kaum materielle Auswirkungen» durch die EU-Beihilferegelung. Artikel 4 des Abkommens verpflichtet jedoch dazu, dass die Schweiz «jederzeit ein Mass an Überwachung und Durchsetzung sicherstellt, das dem in der Union angewendeten gleichwertig ist». Kann das als «eigenständige unabhängige Überwachung» bezeichnet werden?

Welche konkreten Folgen hätte der SR-Technics-Fall (Beihilfe 2020, von der WEKO als unvereinbar mit dem LuftVA beurteilt) unter dem neuen, verbindlicheren Verfahren?

Was bedeutet «Decision Shaping» ohne Stimmrecht konkret – an welchen verbindlichen EU-Entscheidungen zur Flugsicherheit konnte die Schweiz bislang nachweisbar etwas verändern?

Die Helikopter- und Kleinluftfahrtbranche beklagt durch die EASA-Regulierung «über 10’000 Seiten» Vorschriften und ein gesunkenes Sicherheitsniveau: Wie nimmt der Bundesrat diese Praxiskritik auf, bevor die Rechtsübernahme verbindlich wird?

Beim Pilotenalter (60+) musste das Parlament ohne Unterstützung durch den Bundesrat gegen eine EASA-Regel intervenieren, die laut EASA-eigener Studie sicherheitstechnisch unbegründet war. Wie stellt der Bundesrat unter dynamischer Rechtsübernahme sicher, dass künftig Regeln, die nicht mehr Sicherheit bringen, korrigiert werden können? Wann ist mit dem vom Parlament verlangten Gesetzesentwurf des Bundesrates zu rechnen?

Der EuGH gab der EU-Kommission im Streit um die Zürcher Anflüge Recht. Was garantiert, dass die Schweiz bei künftigen Konflikten besser fährt, wenn auch EU-Mitgliedstaaten kaum je ein Verfahren vor dem EuGH gewinnen?

Juni 2026, rbh

ELEKTRIZITÄT ODER STROMABKOMMEN

DARUM GEHT’S

Unser Stromsystem ist physisch eng in das europäische Stromsystem integriert – oder umgekehrt. 

41 Grenzeitungen vernetzen die Schweiz mit den Nachbarstaaten. Auch wegen der geografischen Lage hat die Schweiz in Kontinentaleuropa eine Drehscheibenfunktion. 

Viel Strom, der durchs Land fliesst, ist Transitstrom. Gleichzeitig helfen beispielsweise lokale Pumpspeicherkraftwerke, das europäische Stromnetz zu stabilisieren. Stromtransit, Netzwerk-stabilisierung, Export und Import von Strom: Um die Funktionen einer superdigitalen Zeit aufrecht zu erhalten, braucht es stabile Stromflüsse. Technisch ist die Schweiz Teil des europäischen Strom-systems, marktmässig nicht. Das änderte sich durch das Stromabkommen im Paket Schweiz-EU. 

Der Bundesrat in seiner Botschaft vom 13. März 2026: «Die EU lehnt ein Abkommen mit der Schweiz nur zur Sicherung der Kooperation bei der Versorgungssicherheit und beim Netzbetrieb ohne Marktzugang ab. Für die EU ist der Strombinnenmarkt das wesentliche Element zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit. Die Bereiche Markt und Netz sind im EU-Recht eng verknüpft und können nicht konsequent voneinander separiert werden.» Mit dem Stromabkommen würde «der Schweizer Strommarkt in jenen der EU integriert» (Energieminister Albert Rösti in der NZZ). Die Importe könnten über die dynamische Rechtsübernahme «völkerrechtlich abgesichert», der Stromhandel liberalisiert werden. In wärmeren Monaten exportiert die Schweiz mehr Strom, im Winter importiert sie auch. 

Lange Zeit ist die Schweiz am «Schalter». In der Nachkriegszeit, 1958, initiiert sie mit dem «Stern von Laufenburg» das weltweit grösste Verbundnetz: auf Höchstspannungsebene schaltet sie Deutschland und Frankreich zusammen. Dann treibt die Schweiz die Integration des europäischen Stromsystems weiter voran. In den 90er Jahren beginnt die EU, selber einen Strombinnenmarkt aufzubauen, den so genannten EU-Stromacquis respektive Strombesitzstand. 

Parallel dazu organisiert sich die Schweiz mit ihren Energieproduzenten neu: 2008 wird Swissgrid gegründet. Die Energiezentrale sorgt für Netzstabilität im In- und Ausland. Mit den Nachbarstaaten unterhält Swissgrid «privatrechtliche» Verträge, die jährlich erneuert werden müssen. 

Eine Vision von Swissgrid und europäischen Stromhändlern ist Supergrid. Das Supernetz ermöglichte den vereinfachten Anschluss zu Solarparks in Südeuropa und zu Windparks im Norden. Zudem könnten die «Speicherdienstleitung aus den Stauseen der Alpen noch besser vermarktet werden», so Swissgrid. Um die Wasserkraft in den Alpen könnten sich umgekehrt auch Stromhändler aus dem EU-Binnenmarkt bewerben: Die Konzessionsvergabe ist im Stromabkommen nicht geregelt.

Das Vertragspaket Schweiz-EU besteht aus einem Stabilisierungs- und einem Weiterentwicklungsteil. Zu letzterem gehört das Stromabkommen. Es hat sieben Anhänge, darunter zu Beihilfen. Weil das Stromabkommen wegen der strategischen Bedeutung von Energie und dem Souveränitätsverlust bei Annahme sehr kontrovers diskutiert wird, möchte es der Bundesrat aus dem Paket lösen und separat zur Abstimmung bringen. Die EU findet quasi, ihr könnt schon mehrere Abstimmungen machen, aber wir ratifizieren entweder das Ganze oder gar nichts. (NZZ, Cash)

GUT ZU WISSEN

Swissgrid ist die Energiezentrale der Schweiz. Ihre Aktionäre sind Schweizer Stromgesellschaften, denen die grössten Kraftwerke gehören: BKW, Axpo und EWZ (Elektrizitätswerk der Stadt Zürich) besitzen rund 80 Prozent der Aktien, aber auch Westschweizer und Tessiner Kraftwerke sind vertreten. Vom Hauptsitz in Aarau aus sorgt Swissgrid für Netzwerkstabilität im In- und Ausland. Die Standardfrequenz liegt bei 50 Hertz. Permanent fliesst Strom nach/von Italien, Österreich, Frankreich, Deutschland. Bei Mangellage in Deutschland gelangt beispielsweise Atomstrom von Frankreich via «Stern von Laufenburg» nach Deutschland. Die Schweiz unterhält «privatrechtliche Verträge» mit Italy Nord und Core. Diese sollen im EU-Verbund «Central Europe» aufgehen. Zum europäischen Verbundnetz gehören derzeit 27 EU-Mitgliedstaaten und drei EWR-Staaten. 

Weitere Vernetzungen mit EU-Stellen: Swissgrid hilft als Mitglied des Verbands der Europäischen Übertragungsnetzbetreiber ENTSO-E (European Network of Transmission System Operators for Electritiy) mit, das europäische Netz zu stabilisieren. Der eidgenössischen Elektrizitäts- und Aufsichtskommission ElCom steht wiederum ACER gegenüber. Die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörde mit Sitz in Ljubljana wird 2011 gegründet, um die europäischen Strom- und Gasmärkte zu koordinieren. Konkrete Aufgaben: Integration der nationalen Energiemärkte in einen wettbewerbsfähigeren EU-Energiemarkt, Unterstützung beim Übergang Europas hin zu sauberer Energie für eine klimaneutrale europäische Wirtschaft, Beitrag zu einer effizienten transeuropäischen Energieinfrastruktur, Erleichterung des grenzüberschreitenden Energieflusses und Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien, Überwachung der Energiemärkte, um deren Vertrauenswürdigkeit zu gewährleisten und Marktmanipulation und -missbrauch zu verhindern. Insgesamt eine weitgehende Kontrolle über den Energiemarkt der EU-Staaten – mit dem Paket Schweiz-EU auch über die Schweiz.

Stromverhandlungsunterbrüche zwischen der EU und der Schweiz: Die EU will Stromverhand-lungen seit 2013 an institutionelle Elemente koppeln. Wegen mangelnden Forschritts beim institutionellen Rahmenabkommen werden 2018 weitere Verhandlungen verweigert, bei Abbruch des Rahmenabkommens ganz ausgesetzt. Mit dem Abbruch der Verhandlungen zum Rahmenvertrag 2021 verliert ElCom ihren Beobachterstatus bei ACER. Durch die «Bilateralen III» könnte sich ElCom wieder «vollwertig an der Arbeit des Regulierungsrates sowie aller anderen Vorbereitungs-gremien von ACER beteiligen» – allerdings ohne Stimmrecht (Stromabkommen, Anhang 1, S. 5). Tatsächlich ist die EU ebenso auf den Alpentransit angewiesen wie die Schweiz.

In den letzten Jahrzehnten hat die EU fünf Energiepakete beschlossen. 1. Energiepaket 1996: Liberalisierung der nationalen Energiemärkte. 2. Energiepaket 2003: Geschäfts- und Privatkunden können unter Energieanbietern auswählen. 3. Energiepaket 2009: Entflechtung/Trennung von Energieversorgung und Energieerzeugung. Zur Regulierung wird ACER gegründet, für die Netzübertragung ENTSO-E. 4. Energiepaket 2019: Start von «Saubere Energie für alle Europäer». Dazu werden Anreize geschaffen und Obergrenzen definiert, Notfallpläne für Versorgungsengpässe entwickelt. 5. Energiepaket 2025: «Fit für 55» bedeutet, Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % zu senken – mit dem Ziel, bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen.

Das Stromabkommen kommt mit sieben Anhängen daher. Darin geht's unter anderem um den EU-Stromacquis, das heisst die EU-Rechtsübernahme, der/die für die Schweiz relevant würde (Botschaft, S. 719). 70 Prozent des Stroms müssen ins gemeinsame Netz fliessen. Und können von dort wieder bezogen werden. Die Energy Community erklärt zum Energy Community Acquis: «Mit der Annahme des Vertrags zur Gründung der Energiegemeinschaft sind die Vertragsparteien rechtlich verbindlich verpflichtet, die wesentlichen EU-Rechtsvorschriften im Energiebereich, den sogenannten „acquis communautaire“, zu übernehmen. Beschlüsse zur Übernahme neuer Rechtsvorschriften und zur Änderung bestehender rechtlicher Verpflichtungen werden in der Regel auf Vorschlag der Europäischen Kommission mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Ministerrat gefasst.» 

Je grösser der europäische Strommarkt, desto mehr Strom fliesst durch verschiedene Länder. Bei Transits kann es zu ungeplanten Stromflüssen kommen. Ist beispielsweise zuviel Solarstrom von Spanien über Frankreich nach Deutschland unterwegs, weicht dieser potenziell in die Schweizer Systeme aus, auch wenn diese am Handel unbeteiligt ist. Wo Infrastrukturen sind, nimmt Strom den Weg des geringsten Widerstands. Zu ungeplanten Stromflüssen gehören auch Loop Flows, die zirkulieren, ohne dass der Strom genutzt werden kann. Gemäss Swissgrid können solche Belastungen zunehmen, weil die Schweiz nicht Teil der europäischen Stromharmonisierung ist. Ungeplante Stromflüsse durch fehlenden Austausch dienen niemandem; zwischen Swissgrid, Core und Italy North bestehen immerhin «privatrechtliche Verträge». 

Batterien, die Strom speichern und verfügbar machen, sind Investition in die Zukunft. Die grösste Redox-Flow-Batterie der Welt entsteht gerade neben dem «Stern von Laufenburg». Sie basiert auf einem Zwei-Kammer-System mit positiver und negativer Elektrolytflüssigkeit. Die Dimension des Werks: 27 Meter tief, länger als zwei Fussballfelder, 1,2 Gigawattstunden Leistung (wie Kernkraftwerk Leibstadt) bei 2,1 Gigawattstunden Kapazität (210'000 Haushalte könnten 24 Stunden versorgt werden). Initiantin Flexbase ist hier mit Swissgrid zusammengeschaltet. Über dem unterirdischen Speichersystem sind KI-Zentrum, Forschung, Büros geplant (siehe auch Swissinfo, SRF/Einstein). Auch Hausbesitzer:innen setzen auf Batterien: zu Solaranlagen werden gleich Speicher installiert.

KONTEXT

Die über 200 Stauseen sind Wasser- und Energiespeicher, kostbare Ressourcen der Schweiz. Das wird Ingenieuren früh bewusst: Um 1872 ensteht bei Pérolles im Kanton Fribourg die erste Betonstaumauer Europas. Von 1950 und 1970 werden 80 Talsperren gebaut, darunter die Grande Dixence, mit 285 Metern nach wie vor die höchste der Welt (Swissdams.ch). Die Wasserkraft und die anderen Erneuerbaren gehören den Kantonen und Gemeinden. «Nun steht die Zeit der Heimfälle an – und das führt zu einer der grossen Unbekannten des Stromabkommens. Denn wenn die Standortgemeinden oder -kantone bald die Konzessionen neu vergeben, stellt sich die Frage, wer dabei mitbieten darf.» (Hintergrundartikel auf Swissinfo vom 10. April 2025) Dass Konzessionen auch an EU-Konzerne gehen könnten, wird im Stromabkommen des Vertragspakets zumindest nicht ausgeschlossen.   

Durch die Netto-Null-Ziele bis 2050 werden die grenzüberschreitenden Stromflüsse in Europa um «den Faktor zwei oder drei zunehmen» (Botschaft, S. 705). Das bedeutet, weg von Gas- und Kohlekraftwerken, hin zu erneuerbaren Energien wie Wasserkraft, Solarstrom, Windenergie. Theoretisch – praktisch stehen die Gas- und Ölkraftwerke bereit, weil es in absehbarer Zeit zu wenig Strom geben wird für den wachsenden Bedarf. Mit den natürlichen Ressourcen konkurrenziert zudem die Künstliche Intelligenz: Eine KI-Anfrage verbraucht zehn Mal mehr Energie als eine herkömmliche Google-Suche und die heissen Rechenzentren werden mit Wasser gekühlt. Neue Rechenzentren entstehen in ganz Europa, auch im Grossraum Mailand, wo man sich um die Qualität des Wassers sorgt. Der KI-Ressourcenverbrauch international? «Rechenzentren dürften 2030 einen Wasserverbrauch von 1,3 Milliarden Menschen haben.» (Der Standard) Auch andere Faktoren werden den Stromverbrauch stark erhöhen (Digitalisierung, E-Mobilität, Zuwanderung).

Totale Marktliberalisierung bedeutet nicht zwingend tiefe Preise für Endverbraucher:innen. Norwegen ist durch seine vielen Energieressourcen eigentlich selbstversorgend. Als EWR-Mitglied muss das Land aber 70 % der produzierten Energie ins EU-Stromnetz einspeisen und zu oft teuren EU-Marktpreisen wieder zurückkaufen. Da das viele Billiggas aus Russland seit dem Ukraine-Krieg zunehmend fehlt und die Atomkraftwerke runtergefahren worden sind, herrscht beispielweise in Deutschland öfter Strommangellage. Vor allem wenn sich durch fehlende Sonne oder Windstille noch Dunkelflauten ereignen. 

POLITISCHE DEBATTE

Gewerkschaften sehen durch die Liberalisierung die regional organisierte Grundversorgung in Gefahr. Reto Wyss vom Gewerkschaftsbund in der Wochenzeitung WOZ: «Das Abkommen will ja die volle Marktöffnung. (…) Das bedeutet die Zerschlagung der Grundversorgung, so wie wir sie heute kennen mit den kommunal und regional zuständigen Elektrizitätsversorgungsunternehmen. Diese müssten den Ausbau der Erneuerbaren vorantreiben, müssten investieren. Doch mit dem Stromabkommen und der Marktöffnung nimmt man ihnen die Planbarkeit weg.» Denn die Produzenten wüssten im Gegensatz zu heute nicht, wer in zehn Jahren ihre Kunden sein könnten. 

Für Swissgrid vereinfachte das Stromabkommen die Netzstabilität: «Mit dem Ausbau des europäischen Strommbinnenmarkts nimmt der grenzüberschreitende Stromhandel in Europa zu. Ein Teil des Stroms fliesst aus physikalischen Gründen durch das Schweizer Netz. Mit dem Stromabkommen werden dessen Kapazitäten und Engpässe in den europäischen Prozessen berücksichtigt.» Vor allem müsste die Netzwerkbetreiberin die jetzigen Verträge nicht jährlich erneuern: «Privatrechtliche Vereinbarungen, wie Swissgrid sie abschliessen kann, müssen von allen Regulatoren jährlich genehmigt werden. Dies kann aus verschiedenen Gründen scheitern. (…) Nur das Stromabkommen ermögliche eine völkerrechtlich abgesicherte, gleichberechtigte Teilnahme von Swissgrid an europäischen Koordinationsprozessen, findet die Energiezentrale mitten in Europa.

Stromhändler wie Alpiq, Axpo und BKW begrüssen das Stromabkommen. BKW in der Vernehmlassungsantwort: «Der grenzüberschreitende Stromhandel ist aus wirtschaftlicher Sicht und für die Versorgungssicherheit der Schweiz von grösster Bedeutung. Mit dem Stromabkommen erhalten Schweizer Strommarktakteure gleichberechtigten Zugang zu den europäischen Strommärkten (Day-Ahead, Intraday und Balancing). Zudem werden die grenzüberschreitenden Kapazitäten völkerrechtlich abgesichert, was die Import- und Exportfähigkeit der Schweiz stärkt. Die BKW begrüsst auch die mit dem Abkommen verbundene Öffnung des Schweizer Strommarkts. Diese schafft ein innovationsfreundliches Umfeld und erleichtert die Integration erneuerbarer Energien ins Gesamtsystem.»

Die acht Bergkantone sehen das Stromabkommen wegen der Stauseen und des potenziellen Souveränitasverlusts kritisch. Beat Rieder, Mitte-Ständerat aus dem Wallis, in der NZZ: «Wir müssen die wenigen Ressourcen der Schweiz in den eigenen Händen haben.» Und weiter: «Entscheidend ist der Vertragstext. Derzeit sind vor europäischen Gerichten mehrere Vertragsverletzungensverfahren hängig wegen der Konzessionsvergabe von Wasserkraft, es geht insbesondere um Portugal, Frankreich, Österreich und Italien. Es ist keineswegs ausgeschlossen, dass der Gerichtshof diese Regeln dereinst auch auf die Schweiz anwendbar erklären würde.» Die Bergkantone sehen das Problem des Souveränitätsverlusts zuerst, aber es betrifft die ganze Schweizer Bevölkerung. 

Bei der innerstaatliche Umsetzung ist die Position des Verbands Schweizer Elektrizitätsunter-nehmen VSE interessant, dem über 600 Unternehmen angeschlossen sind. Direktor Michael Frank verlautet während der Vernehmlassung, der Entwurf in seiner jetzigen Form führe zu höheren Kosten und Risiken. Für die Strombranche würde die vorgeschlagene innerstaatliche Umsetzung aufwändiger, teurer und unattraktiver (VSE). Mit dem verhandelten Stromabkommen müsste die Schweiz ihr Elektrizitätsrecht anpassen. Deshalb hat der Bundesrat gleich Umsetzungsgesetze vorgelegt. Diese beinhalten: vollständige Marktöffnung, Anpassung des Elektrizitätsgesetzes und weiterer Erlasse, Institutionelle Anbindung an das EU-Strommarktrecht, Regulierung und Aufsicht. Am 23. Juni 2026 hat sich die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerats fürs Stromabkommen ausgesprochen, allerdings mit 6 zu 4 Stimmen bei 3 Enthaltungen. Befürworter:innen gewichten die Versorgungssicherheit höher als den Souveränitätsverlust. Die «Arbeiten zur innerstaatlichen Umsetzung können beginnen», heisst es im Dokument (Parlament).

Strittig ist, was das Stromabkommen Kleinkunden und Kleinproduzenten bringen würde. Bei einer Marktöffnung könnten neben Konzernen auch Kleinkunden ihre Stromanbieter wählen. Die Kontroverse dreht sich aktuell um die Umsetzung dieser Möglichkeiten in der Schweiz. Dabei geht es darum, dass zwar ein Grundangebot ohne Wahlmöglichkeiten bestehen bliebe, aber wer differenzierter wählen möchte, müsste in den freien Markt wechseln. (SRF)

ABKOMMEN ÜBER ELEKTRIZITÄT  (Auszug von 161 Seiten)

Präambeln

RECHTLICHE EINORDNUNG

Peter Hettich, Professor für Wirtschaftsrecht: «Im Strombereich gibt es heute zahlreiche Beihilfen. Im Abkommen werden aber nur ein paar wenige – etwa für erneuerbare Energien oder Geothermie – ausdrücklich für zulässig erklärt. Der Bundesrat meint, wenn eine Beihilfe im Stromabkommen nicht ausdrücklich als zulässig aufgeführt sei, heisse das nicht, dass sie unzulässig sei. Mein Eindruck ist, dass der Bundesrat die Rechtslage zu rosig zeichnet. Es gibt gewisse Beihilfen, die wären mit dem neuen Stromabkommen höchstwahrscheinlich unvereinbar.» (NZZ vom 17. November 2025)

In den Verträgen ist die Wasserkraft nicht abgesichert. Artikel 11 zu den staatlichen Beihilfen lässt einiges offen: «Die Schweiz ist weiterhin berechtigt, die Bedingungen für die Nutzung ihrer Energieressourcen, einschliesslich der Wasserkraft, unter Vorbehalt des gemäss diesem Abkommen anwendbaren Rechts, festzulegen (…).» Nochmals Peter Hettich in der NZZ: Das EU-Recht habe Priorität gegenüber den Ausnahmen, die im Stromabkommen erwähnt seien. Es gebe keine rechtliche Absicherung für die Schweiz. Konzessionen für Schweizer Wasserkraft könnten also früher oder später EU-weit ausgeschrieben werden. Und wenn dies nicht gemacht würde, könnten Anklagen wegen Vertragsverletzungen (mit Ausgleichsmassnahmen auch in anderen Abkommen) folgen. Die Forderungen der EU-Kommission gegenüber Mitgliedsstaaten von 2019 lassen sich in einer Pressemitteilung nachlesen. Italien ist bis jetzt dabei, Deals mit der EU zu machen. Ab 2029 beginnt dort eine neue Konzessionsphase, das Thema bleibt wohl aktuell. (Althesys) 

In der Botschaft zum Stromabkommen wird mehrmals die «völkerrechtliche Absicherung» betont. Allerdings besteht kein Gesetzesartikel, der der Schweiz eine bestimmte Stromlieferung, Importmenge oder Hilfe im Notfall garantiert. Eine Absicherung ergibt sich höchstens aus den Rechten und Pflichten des Abkommens zusammen mit den Durchsetzungs- und Streitbeilegungsartikeln. Die «völkerrechtliche Absicherung» ist mehr erläuternde Beschreibung der Vertragsexistenz als konkrete, einklagbare Garantie nach Paragrafen. 

Dem Stromabkommen ist ein «Protokoll über das Schiedsgericht» beigelegt (entspricht dem Institutionellen Protokoll der 5 Verträge des «Stabilisierungsteils»). Auf 30 Seiten wird präzis der Vorgang beschrieben, wie bei Streitigkeiten und Ausgleichsmassnahmen (Artikel 32 und 33, jeweils Abs. 2) vorzugehen ist, sogar Schiedsrichterhonorare finden Erwähnung. Als Ort des Schiedsverfahrens ist Den Haag vorgesehen. 

FAZIT

Energie ist eine der wichtigsten Ressoucen einer Gesellschaft. Jedes Land verteidigt im Notfall seine Quellen. Mit dem geplanten Stromabkommen würde der Bund die Wirkungskraft aus der Hand geben. Beat Rieder, Mitte-Ständerat aus dem Wallis findet, wir müssten die wenigen Ressouren in der Schweiz in den eigenen Händen haben. So wie das Stromabkommen jetzt sei, regle die EU nach gewissen Übergangsfristen unser ganzes Stromrecht, und nicht nur die Wasserkraft. Die EU könnte künftig auch bei der Stromversorgung mitentscheiden, ob die Schweizer Reserven verhältnismässig und vernüftig seinen. «Was ist, wenn man in Brüssel findet, die Schweiz dürfe kein neues Kraftwerk bauen, weil man die KI-Zentren lieber in der EU errichten möchte?» (Gespräch mit Katharina Fontana in der NZZ)

Als Stromdrehscheibe mitten in Europa ist die EU auf die Schweiz angewiesen. Umgekehrt ist auch die Schweiz auf verlässliche Stromflüsse mit der EU angewiesen. Niemand will Blackouts durch zuwenig oder zuviel Strom, ungeplante Stromflüsse. Bislang hat die Schweiz mit den Nachbarstaaten ohne institutionelle Einbindung Regelungen gefunden. Trotz so genannter Harmonisierung erlebt Spanien mit Portugal 2025 den grössten Blackout seit 20 Jahren. Swissgrid hat damals stabilisierend mitgeholfen, das System wieder hochzufahren.

In den Verträgen steht unter Versorgungssicherheit, die Schweiz könne «notwendige, verhältnismässige und nicht verzerrende Massnahmen ergreifen, um die Stromversorgungssicherheit sicherzustellen, insbesondere durch die Erreichung und Beibehaltung von Stromreserven – soweit solche Massnahmen mit diesem Abkommen vereinbar sind». (Art. 9, Abs. 2). Die vom Bundesrat zitierte Versorgungssicherheit ist also nur bedingt gewährleistet. Beat Rieder im Ständerat: Die Souveränität über die Reserven muss vollständig in unserer Hand bleiben. 

EU-Ansprüche auf Wasserkraftanlagen in der Schweiz gelten als Ziel des Stromabkommens seitens der EU. Auch wenn sich der Bundesrat darauf in seiner Botschaft fast rebellisch gibt: «Der Bundesrat würde einer solchen Weiterentwicklung des Abkommens nicht zustimmen, selbst wenn die EU dies unter Androhung von Ausgleichsmassnahmen fordern würde.» (S. 725) Ausgleichsmass-nahmen müssten verhältnismässig sein: Fragt sich, wie solche bei einer europäischen Strommangellage zu definieren wären?

Artikel 10 zählt die wichtigsten Beteiligungen bei EU-Agenturen auf: ElCom bei der ACER, Swissgrid bei ENTSO-E, VNB bei EU DSO Entity (Distribution System Operator, DSO). Das Teilnahmerecht ergibt sich aus der Übernahme der entsprechenden EU-Rechtsakte in Anhang 1 und dem Abkommensprinzip, wonach die Schweiz und ihre Akteure gleich wie die Mitgliedstaaten und deren Akteure behandelt werden. Doch bei ACER räumt man ein, dass ElCom «als Regulator eines Nicht-EU-Mitgliedstaats kein Mitentscheidungs- und Stimmrecht hat.» Das wäre auch bei Swissgrid und ENTSO-E so. Gut möglich, dass nach einem Ja zum EU-Vertragspaket sehr schnell die Forderung nach dem EU-Beitritt kommen wird, damit die Bundesverwaltung in allen Agenturen «mitreden» kann.

FRAGEN AN DEN BUNDESRAT

Weshalb will die EU das Stromabkommen unbedingt an Institutionelle Elemente binden? Die Fördermengenberechnungen und Koordinationen sind technischer Natur und haben eigentlich nichts mit Marktzugang zu tun.

In der Bundesrätlichen Botschaft steht: «Nicht aufgeführte EU-Rechtsakte sind nicht Teil des Geltungsbereichs respektive des Stromabkommens. Die Schweiz hat mit dem Stromabkommen in keiner Weise eine Pflicht, Vorgaben von aktuell bestehenden, aber in den Anhängen nicht aufgeführten Rechtsakten der EU anzuwenden. Die dynamische Rechtsübernahme darf den Geltungsbereich des Abkommens nicht ändern.» Was macht Sie so sicher, da fürs Stromabkommen ja die dynamische Rechtübernahme gilt?

Bezüglich Beihilfen in der Botschaft (S. 727): «Umgekehrt ist auch nicht ausgeschlossen, dass diese Beihilfen später, nach Ablauf der sechs bzw. zehn Jahre, unzulässig werden, zum Beispiel wegen einer neuen Rechtsgrundlage»: Bring dies nicht den Schweizer Service public in Gefahr?

Artikel 11 besagt, dass die Schweiz weiterhin berechtigt sei, die Bedingungen für die Nutzung ihrer Wasserkraft zu regeln – «unter Vorbehalt des gemäss diesem Abkommen anwendbaren Rechts». Wie ist dieser Zusatz genau zu verstehen?

Was bedeutet «völkerrechtlich abgesicherte» Stromimporte im Notfall?

Juni 2026, ear