L'ADOZIONE DINAMICA DEL DIRITTO COME VERO E PROPRIO PUNTO CRUCIALE DEL PACCHETTO SVIZZERA-UE 

DI COSA SI TRATTA

Con il recepimento dinamico, gli atti giuridici dell’UE verrebbero integrati, direttamente o indirettamente, nel diritto svizzero secondo i protocolli istituzionali. Sarebbero interessati i seguenti accordi: libera circolazione delle persone, trasporto aereo, trasporto terrestre, MRA, agricoltura, energia elettrica, sanità e sicurezza alimentare. 

Il Consiglio federale sostiene che l’adozione dinamica del diritto sia giuridicamente conforme alla disciplina prevista dagli attuali accordi bilaterali e non comporti alcuna limitazione dei diritti costituzionali dei vari attori svizzeri: 

Consiglio federale: «Gli accordi in questione garantiscono le competenze costituzionali dei Cantoni, dell’Assemblea federale, del Consiglio federale, dei tribunali e del popolo, nonché i diritti di iniziativa e di referendum.» (Lettera di accompagnamento alla consultazione del 13 giugno 2025)

Consiglio federale: «Nel complesso, gli elementi istituzionali sono in linea con le soluzioni già esistenti nelle relazioni bilaterali tra la Svizzera e l’UE. Non si tratta di una modifica sostanziale di tali relazioni. Gli elementi istituzionali non hanno quindi carattere costituzionale.» (Relazione esplicativa del 13 giugno 2025, pag. 90)

I critici ribattono: gli elementi istituzionali comporterebbero un cambiamento di paradigma* da accordi bilaterali su un piano di parità a un impegno unilaterale della Svizzera a recepire il diritto dell’UE in ampi settori e a rinunciare all’autonomia legislativa.
*= cambiamento fondamentale

Altri critici: la procedura di recepimento del diritto comporterebbe, all’interno della Svizzera, uno spostamento del potere verso l’esecutivo, un ampliamento dell’amministrazione federale e un’espertocrazia. Con la minaccia dell’imposizione da parte dell’UE delle cosiddette misure compensative, il diritto di voto e la libera formazione dell’opinione del popolo verrebbero gravemente limitati.

BUONO A SAPERSI

L’integrazione della nuova normativa UE avverrebbe secondo il metodo di integrazione o di equivalenza. Il metodo di integrazione si applicherebbe all’accordo sulla libera circolazione delle persone, all’accordo sul trasporto aereo e a tutti i futuri accordi (energia elettrica, sanità, sicurezza alimentare e eventuali altri). Le leggi dell’UE verrebbero integrate direttamente negli accordi, a meno che il Comitato misto (CM) non decidesse di apportare adeguamenti. Questi atti giuridici entrerebbero così a far parte dell’ordinamento giuridico svizzero senza dover essere trasposti nel diritto nazionale (il che significa che il Parlamento non può emanare leggi in merito). La Svizzera dovrebbe tuttavia adeguare le proprie leggi vigenti qualora fossero in contrasto con le disposizioni degli atti giuridici dell’UE integrati. In questa prima fase, nel Comitato misto sarebbe possibile indire un referendum. (Relazione esplicativa, pagg. 73/74) 

Il metodo dell’equivalenza si applicherebbe all’Accordo sui movimenti transfrontalieri di persone (MRA), all’Accordo sui trasporti terrestri e a quelle parti dell’Accordo agricolo che non rientrerebbero nell’Accordo sulla sicurezza alimentare. Per questi accordi, gli atti giuridici dell’UE non sarebbero direttamente applicabili in Svizzera. La Svizzera dovrebbe tuttavia garantire che il proprio diritto produca lo stesso risultato perseguito dagli atti giuridici dell’UE in questione. Anche in questo caso, la Svizzera dovrebbe inoltre adeguare le proprie leggi vigenti qualora fossero in contrasto con le disposizioni degli atti giuridici dell’UE integrati. Referendum: con questa procedura sarebbe possibile opporsi all’attuazione del diritto dell’UE nella legislazione svizzera da parte del Parlamento, con la minaccia di misure compensative. (Relazione esplicativa, pagg. 73/74)

Gli organi competenti sarebbero il comitato misto e il tribunale arbitrale. Ai sensi dell’articolo 10 del protocollo di modifica dell’MRA (testuale identico per tutti gli accordi), verrebbe istituito un comitato misto, composto da rappresentanti dell’amministrazione federale e della Commissione europea. Secondo il Consiglio federale, i nomi dei partecipanti non sarebbero resi pubblici. I «rappresentanti svizzeri degli uffici e dei servizi competenti partecipano su incarico dei rispettivi uffici o dipartimenti o del Consiglio federale. Non si tratta sempre delle stesse persone. A seconda dell’importanza dei temi trattati, viene pubblicato un comunicato stampa relativo alla riunione di un comitato misto.» (Interpellanza 19.3212 del consigliere nazionale Thomas Aeschi: «Fare luce sull’oscurità dei gabinetti ombra e dei comitati misti Svizzera-UE»)

Per quanto riguarda il tribunale arbitrale: qualora le parti non raggiungessero un accordo in seno al comitato misto, una delle parti (di fatto l’UE) potrebbe avviare un procedimento arbitrale. La composizione del tribunale arbitrale e lo svolgimento del procedimento sarebbero disciplinati nell’allegato al Protocollo istituzionale (uguale per tutti gli accordi). Il tribunale arbitrale sarebbe composto da tre o cinque arbitri; ciascuna parte designerebbe uno o due arbitri. Questi eleggerebbero il presidente del tribunale arbitrale. La libera scelta degli arbitri è limitata, secondo il Protocollo istituzionale, dalla creazione di «un elenco indicativo di persone in possesso delle qualifiche necessarie» (art. II.2 Nomina degli arbitri, comma 4). Non è specificato chi rediga tale elenco. 

Qualora il Parlamento svizzero decidesse di voler scegliere autonomamente gli arbitri, la sua scelta non sarebbe quindi libera. Il tribunale arbitrale deve sottoporre il caso alla Corte di giustizia dell’Unione europea qualora si tratti dell’interpretazione o dell’applicazione del diritto dell’UE. (Protocollo istituzionale, art. 10, comma 3, qui pag. 7)

Di seguito vengono approfonditi gli elementi istituzionali: A) Obiettivo del recepimento dinamico, B) Decision Shaping, C) Integrazione del nuovo diritto dell’UE e D) Risoluzione delle controversie. 

A) OBIETTIVO DEL RECEPIMENTO DINAMICO DEL DIRITTO

Il recepimento dinamico del diritto sarebbe attuato mediante elementi e processi istituzionali che determinano le modalità della cooperazione istituzionale tra l’UE e la Svizzera. L’obiettivo dei protocolli istituzionali è l’allineamento di tutti gli accordi attuali e futuri al diritto dell’UE, nonché la loro interpretazione e applicazione uniformi conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE). Il testo del protocollo istituzionale è identico per tutti gli accordi interessati (ad eccezione di alcune disposizioni derogatorie). Non è quindi necessario leggerli tutti. A titolo di esempio, si riporta di seguito il protocollo istituzionale relativo all’MRA. 

Protocollo istituzionale (estratto; articoli 1, 3, 7)

B) PARTECIPAZIONE AL PROCESSO DECISIONALE 

Informazione e consultazione in merito alla nuova normativa dell’UE: il Consiglio federale potrebbe esprimere il proprio parere in merito alla nuova normativa dell’UE in fase di elaborazione, affiancando i rappresentanti dei 27 Stati membri dell’UE. La procedura:

1. La Commissione europea propone nuovi atti giuridici dell’UE

2. L’UE informa la Svizzera sui nuovi atti normativi in programma

3. Il Consiglio federale informa o consulta le commissioni parlamentari competenti e, a seconda dell’importanza per i Cantoni, anche la Conferenza dei Governi cantonali (CdC) 

4. La delegazione svizzera esamina i progetti di atti giuridici dell’UE 

5. Gli atti giuridici dell’UE in progetto vengono discussi in seno al Comitato misto (CM) e vengono esaminati eventuali adeguamenti (in caso di deroghe previste dall’accordo). Il CM è composto da funzionari e diplomatici di entrambe le parti 

Protocollo
istituzionale in materia

Quadro giuridico 

L’intero processo di integrazione degli atti giuridici dell’UE nell’ordinamento giuridico svizzero si svolge, a differenza del processo legislativo svizzero, secondo un approccio «top-down» e non «bottom-up» come in Svizzera. Ciò rappresenta per la Svizzera un cambiamento di paradigma. Il diritto dell’UE viene proposto dalla Commissione europea, adottato dal Consiglio dell’UE (governi degli Stati membri dell’UE), spesso con decisione a maggioranza, e approvato dal Parlamento europeo. 

Nella fase preliminare di elaborazione delle norme giuridiche dell’UE (decision shaping), il Consiglio federale e la sua delegazione possono certamente partecipare alle discussioni in seno al Comitato misto, ma non hanno alcuna competenza decisionale. Il decision shaping non è decision making. 

A livello nazionale, il Consiglio federale propone nel suo messaggio al Parlamento di informarlo, nella fase di «decision shaping», in merito agli atti giuridici «importanti» dell’UE e di consultarlo in merito alle norme «essenziali» dell’UE. Ciò avviene quando un atto giuridico dell’UE contiene disposizioni normative «importanti» o «particolarmente importanti» e «richiederebbe l’adozione o la modifica di una legge federale» (messaggio, pag. 127) In tal modo, il Consiglio federale si riserva la competenza decisionale per stabilire in che misura coinvolgere il Parlamento. Lo stesso vale per il coinvolgimento dei Cantoni nella fase di «decision shaping» (Messaggio del Consiglio federale, pag. 121).

C) INTEGRAZIONE DEL NUOVO DIRITTO DELL’UE

1. La Svizzera e l’Unione devono provvedere affinché gli atti giuridici dell’Unione, una volta adottati, siano integrati nell’accordo il più rapidamente possibile (art. 5, par. 2 del Protocollo istituzionale) 

2. Qualora l’UE adotti una nuova disposizione, ne informa la Svizzera tramite il Comitato misto (CM) (art. 5, par. 3 del Protocollo istituzionale)

3. Il CM deve deliberare la modifica dell’accordo «il più rapidamente possibile». Il Consiglio federale autorizza la delegazione svizzera in seno al CA ad adottare una decisione. L’Assemblea federale approva le decisioni del CA relative al recepimento del diritto dell’UE. Successivamente, il Consiglio federale ratifica le decisioni del CA (messaggio del Consiglio federale, pag. 128) 

3. Durante la discussione in seno al Comitato misto, la Svizzera comunica all’UE se il recepimento della norma dell’UE richieda una modifica della legislazione federale e se sia possibile indire un referendum contro di essa. In tal caso, la Svizzera dispone di un termine di 3 anni per «adempiere al proprio obbligo costituzionale» (art. 6 del Protocollo istituzionale) 

4. Gli aventi diritto di voto in Svizzera potrebbero respingere le norme dell’UE tramite referendum durante la fase di discussione in seno al Consiglio Generale. A tal fine occorrerebbe raccogliere 50'000 firme. Se l’adozione della normativa UE fosse respinta dalla Svizzera, l’UE potrebbe imporre misure compensative che non sarebbero note prima della votazione (vedi risoluzione delle controversie)

5. La decisione del Comitato misto è vincolante per la Svizzera: da quel momento in poi, essa ha recepito il diritto dell’UE, che viene inserito negli allegati degli accordi pertinenti ed entra immediatamente in vigore. Se i diplomatici e i funzionari del Comitato misto dicono «sì», la Svizzera dice «sì»

Protocollo istituzionale in materia

Ripercussioni sulla politica interna: aumento dei poteri del Consiglio federale

Il Consiglio federale acquisisce un notevole aumento di potere nell’ambito del recepimento dinamico del diritto. «La delegazione svizzera può approvare una decisione del Comitato misto solo se è stata autorizzata a farlo. L’approvazione di una decisione del Comitato misto è paragonabile alla firma di un trattato internazionale. Di conseguenza, ai sensi dell’articolo 184 capoverso 2 della Costituzione federale, spetta al Consiglio federale autorizzare la delegazione svizzera ad approvare una decisione del Comitato misto. Esso può delegare tale competenza a un dipartimento federale o a un ufficio federale.» (Messaggio del Consiglio federale, pag. 104) 

A carico del Parlamento: inoltre, il Consiglio federale intende «in applicazione dell’articolo 152 e del nuovo articolo 152a della Legge sul Parlamento» limitarsi a «informare e consultare il Parlamento sulle diverse fasi delle procedure relative agli elementi istituzionali». (Messaggio, pag. 126, tabelle pagg. 127-130) 

A scapito dei partecipanti alla consultazione: il Consiglio federale respinge anche il coinvolgimento di ulteriori circoli interessati nel processo di recepimento del diritto, in particolare una consultazione dei consueti destinatari della consultazione o la partecipazione al GA: «Tale partecipazione non corrisponde alla ripartizione delle competenze prevista dalla Costituzione federale. Il coinvolgimento dei circoli interessati continua ad essere garantito, conformemente alle norme interne vigenti, in particolare attraverso le procedure di consultazione. Esso è inoltre assicurato, nell’ambito del «decision shaping», dall’approccio di trasparenza proposto dal Consiglio federale». (Messaggio, pag. 87)

Dal punto di vista della politica interna, questi e altri sforzi del Consiglio federale volti a tenere il più possibile fuori dal processo di recepimento del diritto il Parlamento e i soggetti aventi diritto alla consultazione ai sensi dell’art. 147 della Costituzione federale (Cantoni, partiti politici, associazioni e altri circoli interessati) sono irritanti. 

In realtà, il Consiglio federale è semplicemente realistico: sa bene che la competenza legislativa del Parlamento e l’istituzione democratica unica nel suo genere rappresentata dal diritto di consultazione non sono possibili nell’UE e, di conseguenza, nemmeno nel processo di recepimento normativo previsto dal pacchetto di trattati UE. Non lo dice però apertamente, ma si nasconde dietro l’«approccio di trasparenza», ovvero promette che informerà pubblicamente tutti i «soggetti interessati» sulle imminenti modifiche legislative dell’UE e sul loro impatto sugli accordi Svizzera-UE.

Il Parlamento potrebbe stabilire per legge, nel corso dei propri dibattiti, un ampliamento della cerchia dei soggetti da consultare. Tuttavia, resta da vedere quanta influenza avrebbero di fatto le istituzioni svizzere e i destinatari della consultazione sulla definizione o sull’adozione della nuova normativa UE. 

Impedire l’elusione del diritto di referendum: il Parlamento dovrebbe soprattutto vigilare affinché il Consiglio federale non tenti di recepire le norme dell’UE con «importanti disposizioni legislative» nel diritto svizzero mediante semplici ordinanze del Consiglio federale, contro le quali non è possibile presentare un referendum.

Diritto di iniziativa e di referendum: il Consiglio federale nel messaggio, pag. 140: «Né i singoli accordi né gli elementi istituzionali in essi contenuti impediscono che possa essere lanciata un’iniziativa popolare volta a opporsi all’adozione di un rilevante sviluppo del diritto dell’UE nell’accordo in questione, purché soddisfi i noti requisiti di validità costituzionale. Allo stesso modo, sarà possibile lanciare un referendum contro tale recepimento giuridico o contro una nuova legge o un adeguamento legislativo necessario in questo contesto. Anche i quorum e i termini costituzionali (…) rimangono invariati.»

Si tratta di una visione puramente formalistica. Filippo Leutenegger, presidente cantonale del PLR ed ex consigliere comunale di Zurigo, risponde in modo più realistico alla domanda: «Perché ritiene che il recepimento dinamico del diritto vada troppo oltre? (…) Sarebbe comunque possibile lanciare un referendum e respingere il diritto dell’UE». Leutenegger: «Sì, ma su tali votazioni aleggerebbe sempre l’ombra delle cosiddette misure compensative – che in realtà non sono altro che un eufemismo per sanzioni. Se diciamo no a un previsto recepimento del diritto dell’UE, l’UE può infliggere sanzioni alla Svizzera. In questo modo, gli elettori non possono più votare in piena libertà. Probabilmente non sapremmo nemmeno in anticipo quali sanzioni l’UE si inventerebbe.» (NZZ del 23 giugno 2025)

Ripercussioni sulla politica estera: lobbying anziché partecipazione democratica

Possibilità limitate di partecipazione della delegazione svizzera nel Comitato misto: la delegazione può sì, su incarico del Consiglio federale, dire sì o no all’adozione di nuova normativa UE, ma nella procedura istituzionale di adozione della normativa è l’UE a decidere in ultima istanza, poiché è lei a decidere anche in merito alla nuova normativa UE. 

Paul Richli illustra in modo dettagliato nel suo parere giuridico il coinvolgimento della Svizzera nel processo legislativo dell’UE (pag. 36 e segg.): «Le formulazioni contenute nell’art. 4 dell’Accordo di cooperazione (…) – a titolo esemplificativo per l’intero pacchetto di accordi – potrebbero dare l’impressione che, una volta conclusi gli accordi, la rappresentanza della Svizzera, insieme a quella della Commissione europea, disponga di un margine di manovra considerevole in seno al Comitato misto. In particolare, in futuro potrebbe facilmente concordare deroghe e adeguamenti in relazione a nuovi atti giuridici dell’UE. (…) Non è affatto certo che nei futuri atti giuridici dell’UE si possano negoziare facilmente nuove deroghe. La stessa Commissione europea non potrebbe garantire nuove deroghe. Il Consiglio e il Parlamento europeo non possono essere scavalcati in merito. Inoltre, ai sensi dell’art. 4 cpv. 2 TUE, gli Stati membri hanno diritto alla parità di trattamento, il che significa che alla Svizzera non può essere concesso uno status speciale senza il consenso degli Stati membri.» (Parere giuridico di Paul Richli, pag. 51; vedi sotto)

Paul Richli sul diritto costituzionale di partecipazione dei destinatari della consultazione: «Soprattutto, i destinatari della consultazione ai sensi dell’art. 147 Cost.*, in particolare i Cantoni e il mondo economico, avrebbero ben poche possibilità di partecipare in modo significativo agli organi preparatori. Nei comitati siedono prevalentemente rappresentanti delle amministrazioni degli Stati membri. Anche la Svizzera parteciperà probabilmente soprattutto con rappresentanti dell’amministrazione. (…) È inoltre evidente che né dal rapporto di consultazione né dal messaggio si ricavano indicazioni su come l’economia e le sue associazioni potrebbero esercitare un’influenza tangibile sull’elaborazione di nuovi atti giuridici dell’UE. (Parere giuridico, pag. 51)

*Art. 147 Procedura di consultazione

I Cantoni, i partiti politici e i circoli interessati sono invitati a esprimere il proprio parere in merito alla preparazione di atti normativi importanti e di altri progetti di ampia portata, nonché in merito a importanti trattati internazionali.

Lobbying nell’UE: nell’UE non esistono consultazioni, ma si fa lobbying. Le commissioni del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati, la Conferenza dei Cantoni (KdK) e le associazioni di categoria/grandi gruppi industriali dovrebbero fare pressione a Bruxelles per i propri interessi. Qui contano il denaro e le conoscenze. Una qualità completamente diversa rispetto agli strumenti democratici della politica svizzera. 

Prof. Dr. iur. Paul Richli, «Parere giuridico sul significato costituzionale del pacchetto di accordi Svizzera-UE» su incarico dell’Istituto di politica economica svizzera (IWP) dell’Università di Lucerna del 9 aprile 2026

D) RISOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE

In caso di rifiuto di un atto giuridico dell’UE da parte della Svizzera:

1. Se la Svizzera respinge un atto giuridico dell’UE, la Commissione europea può adire il tribunale arbitrale (SchG). Lo SchG sarebbe composto da uno o due rappresentanti della Svizzera e dell’UE ciascuno, nonché da un presidente 

2. Il tribunale arbitrale deve consultare la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) quando si tratta dell’interpretazione e dell’applicazione del diritto dell’UE; secondo il prof. Glaser, ciò si verifica praticamente sempre (art. 7, par. 2 e 10, par. 3)

3. La decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea è vincolante per il tribunale arbitrale (art. 10, par. 4a)

4. La Svizzera è tenuta a ottemperare al lodo arbitrale (art. 10,5)

5. Se la Svizzera non ottempera al lodo arbitrale, l’UE può adottare «misure compensative proporzionate» nei confronti della Svizzera. Queste possono essere adottate nell’ambito dell’accordo violato o di un altro accordo (art. 11, par. 1)

6. Prima di un eventuale rifiuto, ad esempio a seguito di un «no» del popolo in occasione di una votazione referendaria, la Svizzera non conosce ancora il contenuto delle misure compensative.

Protocollo istituzionale in materia

Protocollo istituzionale (Allegato relativo al tribunale arbitrale)

POSIZIONE DEL TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO

Il Consiglio federale sulla cooperazione tra i tribunali: «Il Tribunale federale e la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) instaurano un dialogo per promuovere l’interpretazione uniforme del diritto in relazione agli accordi sul mercato interno. Essi devono stabilire congiuntamente le modalità di tale dialogo (art. 12 cpv. 1, Protocollo istituzionale sull’accordo aereo). Il dialogo consiste in uno scambio «alla pari», senza che sussista un rapporto gerarchico tra il Tribunale federale e la Corte di giustizia dell’Unione europea. In particolare, il Tribunale federale non è né tenuto né autorizzato a sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea questioni interpretative per una pronuncia pregiudiziale (a differenza dei tribunali degli Stati membri dell’UE).» (Messaggio, pag. 116 seg.)

Ciò significa che, formalmente, il dialogo non costituisce un rapporto gerarchico, ma di fatto il Tribunale federale deve sottostare all’«interpretazione omogenea» del diritto dell’UE da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea. 

DIBATTITO
POLITICO

In linea di principio

i sostenitori come Astrid Epiney sostengono: «Nel complesso, il buon funzionamento degli accordi sul mercato interno dovrebbe essere garantito da un impegno (reciproco) all’adozione dinamica degli atti giuridici dell’UE che costituiscono un ulteriore sviluppo dell’acquis comunitario recepito in un accordo sul mercato interno, sebbene nei vari accordi siano previste, in alcuni casi, eccezioni di ampia portata all’«obbligo di recepimento», che rivestono quindi grande importanza per la portata esatta del meccanismo di recepimento dinamico. Nella definizione precisa delle modalità di recepimento negli accordi (ad es. i relativi termini) occorre tenere debitamente conto delle procedure costituzionali (legislative) in Svizzera, compresi eventuali referendum. In cambio, la Svizzera dovrà essere coinvolta nel processo legislativo relativo ai nuovi atti giuridici dell’UE nei settori in questione.» (Unser Recht)

I critici sostengono che l’adozione dinamica del diritto modifichi radicalmente la concezione svizzera dello Stato. Il sistema statale svizzero, autonomo, basato sulla democrazia diretta e caratterizzato da una forte struttura federalista e sussidiaria, non sarebbe compatibile con il quadro normativo istituzionalizzato dell’UE. Il potere si sposterebbe verso l’esecutivo. Il Parlamento perderebbe importanza. Non potrebbe più elaborare autonomamente nuove leggi, ma dovrebbe recepire le modifiche del diritto dell’UE e attuarle a livello nazionale. La procedura di consultazione, uno strumento fondamentale del processo democratico, verrebbe meno nel quadro del recepimento del diritto dell’UE o perderebbe di significato. 

Sul metodo di integrazione e di equivalenza

Prof. Andreas Glaser: «Se il Consiglio federale, nella prima fase della procedura, in seno al Comitato misto, non si rende conto di ciò che sta per accadere alla Svizzera, la situazione potrebbe diventare scomoda. Se qualcosa dovesse sfuggire al controllo, sarebbe troppo tardi. A quel punto la nuova normativa entrerà in vigore con tutte le conseguenze del caso, comprese le relative ordinanze e le sentenze giudiziarie.» (NZZ, 15 luglio 2025)

Prof. Paul Richli: «Ciò significa che (nel metodo di equivalenza) per il recepimento degli atti giuridici dell’UE nel diritto svizzero sussiste ancora un certo margine di manovra, sebbene di scarsa rilevanza dal punto di vista contenutistico.» (Valutazione costituzionale, pag. 5) 

Sul «decision shaping» 

I sostenitori, come Astrid Epiney, sostengono che con il nuovo accordo la Svizzera sarebbe coinvolta sin dalle prime fasi nel cosiddetto «decision shaping». Nel quadro del processo legislativo a livello dell’UE, durante la preparazione degli atti giuridici dell’UE che rientrano nell’ambito di applicazione di uno degli accordi sul mercato interno, la Svizzera potrebbe esercitare un’influenza sulla legislazione dell’UE prima della loro adozione. Inoltre, un ulteriore sviluppo del diritto dell’UE verrebbe integrato in un accordo solo dopo una decisione unanime in seno al Comitato misto; a seconda dell’importanza della questione, il Consiglio federale invierebbe i propri funzionari per uno scambio di opinioni. (PLR Erlinsbach) 

I critici sostengono che, in merito alla nuova normativa UE in fase di elaborazione, il Consiglio federale potrebbe esprimere il proprio parere, ma solo come uno dei tanti, accanto ai rappresentanti dei 27 Stati membri dell’UE. Daniel Friedli cita i seguenti punti: 1. La partecipazione è possibile solo in una fase iniziale del processo legislativo, quando non è ancora disponibile alcun progetto di legge. 2. Il «decision shaping» può essere uno strumento utile – a condizione che si sappia come utilizzarlo. Su temi tecnici è più facile ottenere una partecipazione efficace. La situazione si complica quando si tratta di questioni politiche, in cui gli stessi Stati membri dell’UE faticano a raggiungere un compromesso. (NZZamSo dell’8 marzo 2026)

Paul Richli sui rischi di questo sistema di partecipazione e sul previsto ruolo guida dell’Amministrazione federale: nell’UE non sarebbe possibile il coinvolgimento dei partecipanti alla consultazione, come le associazioni di categoria. Gli uffici federali con interessi contrastanti potrebbero indebolire ulteriormente l’influenza della Svizzera. Soprattutto, non bisogna riporre troppe speranze in queste possibilità di partecipazione. «Uno Stato membro più piccolo come l’Austria difficilmente potrà ottenere risultati significativi se la Germania o la Francia non hanno interessi convergenti.» (Valutazione costituzionale, pag. 12)

Sulla procedura di risoluzione delle controversie

I critici sostengono che il «tribunale arbitrale indipendente» sia una «copertura». (Carl Baudenbacher)

Con il ricorso a un cosiddetto «tribunale arbitrale indipendente» nel processo di recepimento del diritto dell’UE, il Consiglio federale abusa dell’alta reputazione e della fiducia di cui godono i tribunali arbitrali presso la popolazione svizzera. Selezione degli arbitri: la Svizzera non dovrebbe poter scegliere liberamente il proprio arbitro. Secondo l’«Allegato sul tribunale arbitrale» contenuto nel Protocollo istituzionale, questi devono figurare in un «elenco di persone qualificate concordato preventivamente dalla Svizzera e dall’UE nell’Accordo generale». (Relazione esplicativa, pag. 83) 

Paul Richli: «Se l’ipotesi relativa alla natura burocratica del Comitato misto e dell’intera procedura dovesse rivelarsi fondata, non è da escludere che nell’elenco vengano inserite persone che rappresentano interessi amministrativi piuttosto che legittimi interessi economici.» (Valutazione costituzionale, pag. 13)

Andreas Glaser: «In teoria, un tribunale arbitrale è composto da giudici indipendenti che decidono in modo neutrale basandosi esclusivamente sul diritto; pertanto non è affatto previsto che difendano gli interessi della Svizzera, dell’UE o di chiunque altro. Ma questa è naturalmente un’idea probabilmente un po’ ingenua, come vediamo anche nel caso della Corte europea dei diritti dell’uomo.» (Zeit-Fragen, 9 settembre 2025)

Carl Baudenbacher, ex presidente della Corte dell’EFTA: «La Corte di giustizia dell’Unione europea è, dopo la Corte Suprema degli Stati Uniti, il secondo tribunale più potente al mondo. L’idea che possa fornire, per così dire, servizi di supporto a un tribunale arbitrale ad hoc, di cui fa parte anche uno svizzero, è grottesca.» («Manuale per i sostenitori» su Die Weltwoche, 16 ottobre 2025)

I sostenitori come Astrid Epiney ribattono invece: «Il tribunale arbitrale decide “in via definitiva” sulla questione controversa concreta (art. III.8 AnlSchG-IP-FZA); tuttavia, la sentenza interpretativa della Corte di giustizia dell’Unione europea è vincolante per il tribunale arbitrale (art. 10, par. 4, lett. a, IP-FZA). Va sottolineato, in questo contesto, che il carattere vincolante si riferisce esclusivamente all’interpretazione della disposizione in questione (di diritto dell’Unione o recepita nell’accordo), mentre la sua applicazione concreta alla controversia, nonché, in generale, la decisione su aspetti che esulano da essa, spetta al tribunale arbitrale. (…) In tal senso, la Corte di giustizia dell’Unione europea agisce quindi, nell’ambito del procedimento di risoluzione delle controversie, in qualità di «giudice del mercato interno» (e non, ad esempio, come «tribunale della controparte»), e non vi sono indicazioni (in particolare nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea sull’interpretazione dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone) che la Corte tenda a decidere «contro la Svizzera».» (Unser Recht)  

Riguardo alle misure compensative

I sostenitori, come il Consiglio federale, affermano: «Se una parte [di fatto la Svizzera] non dà seguito alla decisione del Tribunale dell’Accordo sulla libera circolazione delle persone o se, secondo l’altra parte [di fatto l’UE], le misure di attuazione adottate non sono conformi alla decisione del Tribunale, l’altra parte può adottare misure compensative. Le misure compensative devono essere proporzionate. Possono essere adottate solo nell’ambito dell’accordo oggetto della decisione della Corte di giustizia o nell’ambito di un altro accordo sul mercato interno (ad eccezione della parte agricola dell’accordo sull’agricoltura (…)). Le misure compensative servono a correggere un eventuale squilibrio derivante dal mancato rispetto della decisione del tribunale arbitrale. Non hanno quindi carattere punitivo.» (Relazione illustrativa, pag. 84)

Astrid Epiney: «Ma anche la possibilità, implicitamente prevista nell’accordo, di non attenersi alla sentenza del tribunale arbitrale, pur al prezzo di misure compensative, presenta in definitiva un carattere politico. In questo contesto, non è prevedibile che si ricorra troppo spesso al tribunale arbitrale, dato che le parti contraenti hanno un interesse molto forte a risolvere eventuali controversie in via amichevole. Tuttavia, non va sottovalutata l’importanza della possibilità di avviare un procedimento arbitrale, poiché offre a entrambe le parti contraenti la via di una risoluzione delle controversie vincolante e non influenzata da considerazioni politiche, il che dovrebbe esercitare un certo effetto preventivo e, tra l’altro, riveste un’importanza fondamentale proprio per la parte contraente più debole, ovvero la Svizzera.» (Unser Recht)

Ai critici come Filippo Leutenegger, presidente cantonale del PLR ed ex consigliere comunale di Zurigo, alla domanda sul perché, a suo avviso, l’adozione dinamica del diritto comunitario si spinga troppo oltre? (…) Sarebbe comunque possibile lanciare un referendum e respingere il diritto dell’UE. Leutenegger: «Sì, ma su tali votazioni aleggerebbe sempre l’ombra delle cosiddette misure compensative – che in realtà non sono altro che un eufemismo per sanzioni. Se diciamo no a un previsto recepimento del diritto dell’UE, l’UE può infliggere sanzioni alla Svizzera. In questo modo, gli elettori non possono più votare in piena libertà. Probabilmente non sapremmo nemmeno in anticipo quali sanzioni l’UE si inventerebbe.» (NZZ, 23 giugno 2025)

Johann Niklaus Schneider-Ammann, ex consigliere federale del PLR: «Ora si dice che il recepimento dinamico del diritto non sia un problema, che la Svizzera possa continuare a decidere liberamente se recepire o meno il diritto dinamico dell’UE. I democratici possono davvero affermare una cosa del genere, sapendo che l’«elettore libero» dovrà aspettarsi misure compensative (sanzioni) se vota no? È chiaro che il diritto di referendum ne risentirebbe più che leggermente.» (NZZ, 13 ottobre 2025)

Paul Richli in un’intervista. Domanda: «Se la Svizzera non adotta il diritto dell’UE, Bruxelles può imporre sanzioni, le cosiddette misure compensative. Questo modifica il DNA democratico della Svizzera?» Richli: «Sì. In questo modo il diritto di voto del popolo, in particolare la libera formazione dell’opinione, viene gravemente limitato, perché le misure compensative incombono sulla decisione come una spada di Damocle.» (CH-Media, 24 aprile 2025)

Andreas Glaser: «Formalmente si può dire che il referendum rimane in vigore. Il problema di tutta la questione, però – e non solo per quanto riguarda la procedura di integrazione, ma in generale per l’adozione dinamica del diritto – è che il Parlamento e anche il popolo sono di fatto obbligati ad approvare l’adozione del diritto, altrimenti ci saranno misure compensative. (…) Oppure, come dicono gli oppositori: quanta libertà rimane allora? Magari ogni tre o cinque anni ci si può permettere un «no» e poi accettare le misure compensative. Ma naturalmente non può diventare una situazione permanente che la Svizzera dica sempre «no», probabilmente l’UE non lo accetterà.» (Zeit-Fragen, 9 settembre 2025)

Sulla certezza del diritto 

I sostenitori come Astrid Epiney: «Va sottolineata anche la certezza giuridica derivante dalla conclusione di un pacchetto di accordi in relazione alla partecipazione al mercato interno, nonché la possibilità, di importanza non trascurabile, che la Svizzera contribuisca all’elaborazione degli atti giuridici dell’UE da recepire.» (Unser Recht)

Consiglio federale: le disposizioni istituzionali rendono «l’ulteriore sviluppo degli accordi sul mercato interno prevedibile e vincolante per il futuro (…) Gli elementi istituzionali aumentano la certezza giuridica e proteggono da misure arbitrarie e irrilevanti.» (Relazione esplicativa, pag. 50)

I critici sostengono che non si sappia in quale direzione si evolveranno l’UE e la giurisprudenza della Corte di giustizia europea. Paul Richli: «È una scatola nera.» Con i nuovi trattati non ci si può aspettare una diminuzione delle «punte di spillo» da parte dell’UE. Finora si è trattato di misure sanzionatorie contrarie al trattato, in futuro si tratterebbe di «misure compensative proporzionate» stabilite dalla Commissione europea e approvate dal tribunale arbitrale. 

CONCLUSIONE

Il Consiglio federale scrive: «Quando il Tribunale federale sottopone una questione interpretativa alla Corte di giustizia dell’Unione europea, la decisione di quest’ultima, che riguarda esclusivamente l’interpretazione del diritto dell’UE, è vincolante per il Tribunale federale, il quale rimane competente per la risoluzione della controversia nel merito. La Corte di giustizia dell’UE non decide quindi su alcuna controversia nell’ambito del meccanismo di risoluzione delle controversie; è sempre il Tribunale commerciale a prendere tale decisione.» (Relazione illustrativa, pag. 82) Si tratta di un classico esempio di sofisma, ovvero di una motivazione apparente, di un cavillo. La Corte di giustizia dell’Unione europea deciderebbe sulla questione controversa, ma alla fine spetterebbe al Tribunale federale apporre il proprio sigillo sulla decisione! 

L’obiettivo del pacchetto Svizzera-UE è l’adozione da parte della Svizzera dell’intero diritto dell’UE, attuale e futuro, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Su questo non possono trarre in inganno l’intera complessa procedura, dal «decision shaping» al tribunale arbitrale, né la possibilità formale del diritto di referendum. Anche la certezza del diritto non sarebbe maggiore oggi con il pacchetto Svizzera-UE. Al contrario, la Svizzera sarebbe meno autonoma di quanto non lo sia stata finora e più in balia degli organi dell’UE. 

«La conseguenza chiara e inequivocabile (…) è che la Svizzera trasferisce la competenza legislativa all’UE. Dopo l’entrata in vigore degli accordi non ci saranno più leggi svizzere, salvo eccezioni o riserve. (…) La Svizzera avrà solo la possibilità di partecipare in modo informale, tramite esperti, all’elaborazione di nuovi atti normativi dell’UE, il che le conferisce solo possibilità di influenza marginali.» (Paul Richli, Valutazione costituzionale, pag. 8)

DOMANDA AL CONSIGLIO FEDERALE

Come immaginate la Svizzera dieci anni dopo l’adozione del pacchetto Svizzera-UE? Qual è la vostra visione?

Nella vostra lettera di accompagnamento alla consultazione del 13 giugno 2025 scrivete: «I presenti accordi garantiscono le competenze costituzionali dei Cantoni, dell’Assemblea federale, del Consiglio federale, dei tribunali e del popolo, nonché i diritti di iniziativa e di referendum.» Il professore di diritto pubblico Paul Richli sostiene che con questa affermazione Lei minimizzi le conseguenze costituzionali degli accordi: questi sarebbero «ben lontani da una mera continuazione dello status quo». Cosa ne pensa?

Nel suo messaggio lei scrive che la libertà di voto e il diritto di referendum non sarebbero pregiudicati dagli accordi. Paul Richli, invece, sostiene che la possibilità per l’UE di imporre misure compensative «costituisce una chiara e grave limitazione del diritto di voto e di iniziativa». 

Perché nel suo messaggio non ha quasi affrontato le voci critiche sul pacchetto?

Aprile 2026, mw